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那么，上级为什么能够享有这些“福利”？自然是因为上级手里有权力，而权力是一种能够影响他人福利的能力。“影响”的方式是减少或增加，减少他人福利是“合法伤害权”，增加他人福利是“合理赐福/利权”。上级对于下级来说，正是因为拥有这两种权力，所以下级不得不送礼，无论是情愿的，还是不情愿的，是主动的，还是被动的。
顺治年间的陕西分巡西宁道王化淳，到任后借口考察防守驿官，公开声言：“送礼者免责，不送者即革。”〔1〕在传统政治中，上级拥有对下级的支配权，下级的“福利”基本上由上级的意志所决定，上级可以包庇下级，也可以找理由惩治下级，所以王道台敢于公开宣称，送了礼的我就不追究你的责任了，不送礼的就等着革职吧。由于人有趋利避害的本能，每个人都追求“福利”最大化，为了避免个人福利损失，最好的办法就是增加上级的“福利”——送礼是一种方式，巴结奉承也是一种方式，两者的区别仅仅在于前者是物质性的，后者是精神性的。
送礼作为政治，它还有更深一层的含义。下级向上级送礼，上级还有上级，这样礼物就一层一层地向上传递，最终在整个官场内部形成了按权力大小享有礼物、礼银的分配格局。对于这种格局，咸丰四年（1854）四川学政何绍基分析说，基层州县官员要向上级送礼，这和国家财政收入一样，是不能短少的，而州县官员的上级——“司、道、府、州又以所得于属吏者，各效纳于上官”。（咸丰四年五月二十六日四川学政何绍基奏折，《东洲草堂文集》卷二）这就是说，每一级下属都要向上级送礼，上级在得到“礼”之后又再送给上级，就这样这些银子从县里流到市里，又从市里流到省里，再从省里流向北京。就整个官场来说，这是一个按权力大小分享福利的格局，是对一部分非正当社会财富按照权力大小进行的再分配机制。这，大概才是送礼的真义。
各级官吏在送礼政治中都得到了好处，增加了个人福利，那么“福利”损失的是谁？
清代的一位官员分析说，州县官员的上司向州县索要礼物，“州县官员借此指名向民摊派者亦有，取库银未还者亦有，遇词讼案勒索者亦有之”。（康熙四十八年九月十二日两江总督噶礼奏折）这段话指明了所谓的“礼”有三个源头：一是“向民摊派”，二是“取库银”，三是“遇词讼案勒索”。第一个是向老百姓摊派，巧立名目乱收费；第二个是挪用国库的银子；第三个是在司法审判的时候向原告、被告勒索钱财。〔1〕这三种做###产生什么后果呢？乱收费加重了老百姓的负担，挪用国库银子造成了亏空的局面，司法审判时勒索钱财破坏了社会公正。亏空后会想方设法向老百姓伸手，说到底，“福利”损失的是老百姓。
一 曾国藩、李鸿章的烦心事（1）
现在中国的一些城市兴起一种居住上的“东贵西富”或“东富西贵”之类的说法。这种说法由来已久。比如清代的北京，在居住格局上就有所谓“东富西贵”的说法。它的意思是，清代北京有一类“富人”大多居住在北京城南靠东面的正阳门东与崇文门外，所住多属“华宅”，而中央六部的司局级干部（司官）则多居住在靠西的宣武门外。（《清稗类钞？胥役类》）这些“富人”到底是什么人？他们靠什么发财？
清同治七年（1868），捻军即将被彻底消灭，这场从咸丰元年（1851）广西金田起义开始，历时近二十年的社会大动荡终于快要结束了。战争进入扫尾阶段，军费的报销提上了议事日程。但是让湘军、淮军的主帅曾国藩、李鸿章有点烦恼的是，军费的报销遇到了一点麻烦。麻烦的倒不是担心皇上说他们花钱太多——他们为皇上保住了江山，即使多花点钱皇上大概也不会太在意的，反正也不是皇上自己掏腰包。既然皇上都没有意见，那曾、李还有什么要烦心的呢？
让曾、李烦心的是“部费”。
按照大清帝国的财务制度，报销的过程一般是这样的：一、花钱的部门先对要求报销的事项进行统计，填写清册，送交户部（财政部），这叫“投文”；二、户部接到报销清册后要对各项花费是否符合规定进行审查，看有没有“以少作多、以贱作贵、数目不符、核估不实”等等“虚开浮估”的情况，这个过程类似于审计；三、户部如果发现报销清册中有不合规定的情况，就要求申报部门重新核实，这叫“批驳”；四、等一切报销项目都符合规定了，户部题写希望准予报销的奏折，交最高领导——皇上审批，皇上一般都会同意，因为户部已经对报销清册进行审查，一切都是符合规定的，皇上没有理由不同意；五、如果皇上签字同意报销，那么一切就OK了，户部给申报部门一个批文，整个报销流程就结束了。这个过程，和现在一个单位的财务报销制度是一样的，户部如同单位的财务处，户部长官——尚书如同财务处长，皇上就是帝国这个大单位的“一把手”。
从报销流程中我们也可以看出来，报销是否顺利，关键是户部的审计，其他都是例行公事，走走程序。但是户部权力的真正体现不在审计，而在“批驳”——如果它说你的报销项目不符规定，说你有造假账的嫌疑，那你的报销就不能通过。户部这么说完全是工作职责，它有严肃财务制度的理由，而且理由非常正当。但是，这却是申报部门所不愿看到的。为了顺利报销，避免被批被驳，申报部门就得有一笔专门的活动经费，这笔经费在历史上就叫“部费”。它跟现下跑部钱进的“钱”很相似，所不同的只是在于，现在跑部钱进的“钱”大概多是花在“部”里有审批权的大人物身上，而历史上的“部费”主要是落入“部”里地位不高的小人物——书吏的腰包，而这又与特殊的历史情况有关。
我们知道，财务是一件琐碎而复杂的工作，用康熙年间的名臣靳辅的话说，是“数目繁琐，头绪牵杂，非精于核算、洞悉款项、熟知卷案者，万难得其要领”（《苛驳宜禁疏》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷二十六）。因此，要对送审的报销账目进行审计需要专业的知识和技能，而且为了严肃财务制度，避免在报销中弄虚作假，审计过程要很认真细致，需“按照则例，逐款详核，凡动用银、米，核与则例相符者，必查对底案，始准报销，以归核实”（乾隆五十四年闰五月二十一日福康安奏折），这又显得不仅要有财务制度——“则例”的知识，而且审核过程很耗心力。在明清时代，这项工作本来是户部官员的职责，但实际上都是交给被称为“部吏”的户部书吏去做的。
按照帝国的制度设计，书吏只是一些普通办事人员，他们的工作是抄抄写写，类似于办公室里最底层的文员，他们的上面有许多人——被称为“司官”的主事（处长）、员外郎（副司长）、郎中（司长），被称为“堂官”的侍郎（副部长）、尚书（正部长）管着他们。问题是，那些处长、司长、部长很少懂财务方面的专业知识，更不愿把时间、精力花在那些枯燥乏味的账目上，他们更愿意把时间、精力花在喝酒、听戏等娱乐性活动上，高雅一点的是去读书、收藏书画、写诗、作文章。对于那些琐碎而无聊的财务报表，以他们读四书五经所获得的教育是不大懂的，同时他们也看不起那些琐碎而无聊的工作，觉得没有必要去弄懂。所以他们就把审计的职责推给了书吏，通常就是在书吏把审计报告送上来的时候签签字，对于具体内容并不去核实。这样，审计和批驳的权力实际上转移到了书吏手上：书吏说行，他们就在同意报销的审核报告上签字；书吏说不行，他们就在批驳的意见单上签字。〔1〕书 包 网 txt小说上传分享
一 曾国藩、李鸿章的烦心事（2）
书吏在正式规定中则是一些没有地位的人，类似于临时工，按规定五年一聘，不能连任，他们不仅常常连正式的工资都没有，甚至连一点伙食费（饭银）都未必能够如数领到手。更不合理的是，书吏的办公费用——比如纸张、墨水等经常还得自己掏钱。另外，即便是这样的工作，也有严格的编制限制，户部主管全国的财政，需要处理的事情很多，而书吏的正式编制只有200多个。书吏自己办不完的事只能找助手，助手可能再找助手，这就有许多编外人员，这些编外人员的工资福利都要由找他们办事的正编书吏来负责。
这一切，给了书吏们一个很大的动力，就是对要求报销的账目不去凭公审计，而是看你送不送钱，这些钱就有了一个专门的词，叫做“部费”。给了“部费”，即使不符规定，账目漏洞百出，他们可以睁一只眼闭一只眼让你通过；如果不给“部费”，即使完全符合规定，账目天衣无缝，他们也可以找个理由打回去，让你核查清楚了再来报。对此，雍正皇帝总结说：“若无部费，虽册档分明，也以本内数字互异，或钱数几两不符，往来驳诘”，“而一有部费，即使糜费钱粮百万，也可准予奏销”，当然有时为了避免上级的怀疑，也要搞搞假批驳，“仅将无关紧要之处驳回，以存驳诘之名，掩饰耳目”，这样经过了批驳，上级觉得已经没有问题，“下次覆报时，即予议准”就显得顺理成章了。（雍正元年正月十四日上谕，《清世宗实录》卷三）
户部书吏因为有了这种权力，导致不交“部费”就报销不了，几乎想报销的人都会遇到这种麻烦，现在曾国藩、李鸿章需要面对的就是这个问题。曾、李两人已经不是第一次遇到这个问题了。遇到问题要解决，以曾、李一个直隶总督、一个湖广总督的地位，以两人挽救大清危局的“中兴名臣”的身份，他们解决问题的方法居然和老百姓一样，也是找关系、通门路、托人去“打点”。
李鸿章托的人是王文韶（1830—1908），王当时是湖北的一个道台，以前在户部任过职，有部里的人脉。王让人去找书吏，探探他们的口风，反馈回来的消息说，书吏的胃口很大，要求给一厘三毫的回扣。所谓“厘”，就是报销一百两给一两。一厘三毫，就是报销一百两给一两三钱。当时湘军、淮军要报销的军费是3000多万两银子，按一厘三毫算“部费”需要40万两。（同治七年九月二十三日李鸿章给曾国藩的信，见《李鸿章全集》，《朋僚函稿》卷八）这是一笔巨大的财富，相当于现下人民币8000万元。
曾国藩托的人是李宗羲（1818—1884），李当时是江宁（南京）布政使，相当于江苏省长。李自己与户部的人不熟，他是托了一个叫许缘仲的人出面和户部书吏接洽的，讨价还价的结果是给8万两，显然书吏已经算是给了很大的优惠政策。（同治七年十一月二十七日给儿子曾纪泽的信，见《曾国藩全集》家书二）
曾国藩对给“部费”很不满意，即便只给8万两，筹措也需要伤脑筋，因为这笔钱是不能通过正式的财政制度得到的。于是，曾国藩向皇上递交了一份报告，请求军费报销免于审计。皇上出于对他们平定太平天国、捻军的卓越功勋，同意了他们的要求，曾国藩对此感激涕零，在给儿子曾纪泽的信中说他对此“感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之”。不过，曾国藩也表示，以前已经和户部书吏说好要给的8万两银子“部费”还是照给，但书吏们不能再多要了。
二 禁革“部费”
同治七年的军费报销案只是大清帝国近三百年的历史上的一个比较特殊的案例，因为曾国藩平定太平天国起义和捻军的特殊功勋，皇上看他的面子对军费报销免予审计。但从这一案例来看，即便是曾国藩、李鸿章也要受“潜规则”的制约，不交“部费”就报销不了。在通常的情况下，“部费”是必需的，而且，要报销的不止于军费，要办的事也不止于报销，自然，中央也不止一个户部。到任何衙门、办任何事都得交费，否则就办不成事，办不好事，这才是“部费”的真正含义。所谓“脸难看，事难办”，不给钱就只能享受这样的“待遇”。广东的一位市委书记说，某部委的人告诉他，“现在拿张凳子给你坐已是中央政治局委员的待遇了，因为天津的书记来也是站在那里的”。（2008年3月13日中国新闻网转《新快报》报道）
道光二年（1822），御史（相当于监察部的处长）佘文铨向皇上递交了一份请求革除“部费”的报告，报告中列举了需要交纳“部费”的事项，除了报销要交“报销部费”之外，奏销需要交“奏销部费”，这两样是属于户部事务的；吏部（类似于中央组织部）主管官员的任免、升降、调补、处分等事务，刑部（类似司法部）主管刑名案件，需要交纳的“部费”不叫部费，而叫“打点”、“照应”、“招呼”、“斡旋”，等等；工部（类似建设部）主管建筑、工程，兵部（类似国防部）主管军需物品的采购和监制、修筑城墙等事宜，所有这些过程都有部费，名称叫作“讲分头”，大概就是吃回扣的意思。部费数额通常达到五六万两，多的甚至要三四十万两。（道光二年十月初九日上谕）从佘御史的奏折来看，基本上是无“部”不“费”，无事不“费”，要办什么事不花钱是不可能的。
其实下一级衙门到上一级衙门办事要交钱，这在帝国时代不仅仅存在于中央衙门，全国各地的情况都一样，这就像一个县要设驻京办事处，同时也要设驻省办事处、驻市办事处一样。清代中央衙门有“部费”，到省里的布政司、按察司办事也要有“司费”（张集馨《道咸宦海见闻录》）。同样的道理，到总督、巡抚衙门办事要交“院费”、到道台衙门办事要交“道费”、到知府衙门办事要交“府费”。
清代地方向中央衙门交纳“部费”的事是省级官员派家人进京打理的，这些家人大概就是现在驻京办的工作人员了。在省里，则叫“坐省家丁”、“坐省家人”、“坐省长随”什么的，在府里，则相应的叫“坐府家丁”、“坐府家人”、“坐府长随”。在省里还有一种特殊的处理办法，是不派专人，而特聘布政使衙门（相当于省政府）看门的人兼任，凡是全省官场的情况及时向州县和知府衙门通报，这种人叫作“坐省条子”。在云南，还有个特别的称呼，叫做“打幹”（雍正元年九月二十日云贵总督高其倬奏折），估计和少数民族的方言有关。
书吏索取“部费”，不给办不成事，而在正式的财政制度里又没有这项收支，那么“部费”又从哪里来呢？
“部费”一般是省级衙门向下属摊派，层层落实，最后落到州县官员头上，州县官员自然不会自己掏钱，要在征收钱粮时通过加收“火耗”等形式筹集，这成了州县官员在征税时收取税外之费的一个原因。这是地方行政系统的情况。在军队系统，则是上级军官向下属摊派，最后是克扣底层士兵的军饷。军队方面的事情估且不说，仅就地方行政系统来说，按照道光二年御史佘文铨的议论，州县官员对于顶头上司摊派“部费”自然没有办法抗拒，但他们“焉肯自己出资，势必横征苛敛，虐取于民”。这又势必引起老百姓不满，影响社会安定，对于皇上的江山来说有不利影响，所以清代历朝皇帝都想取缔这种于吏治民生有百害而无一利的做法，其中以雍正最认真，所采用的方法也最符合现代财政制度。雍正的办法是专门成立一个类似于现在的国家审计署这样的机构，取名为“会考府”（“会”大概是会计的意思，“考”类似审计，“府”是衙署，所以会考府相当于审计署），规格很高，直接对皇帝负责，不受任何外在干扰。但是，这种做法能否彻底解决“部费”的问题呢？
会考府于雍正元年（1723）正月设立，主持事务的都是雍正最亲近、信任的大臣，包括他的弟弟、怡亲王永祥，舅舅、吏部尚书隆科多，大学士白潢，都察院左都御史朱轼。下面的办事人员，包括满汉郎中、员外郎各二名，主事各三名，笔帖式十名，还有一些书吏，由此成为一个完全独立的专门办理审计的衙门。凡是财政收支审计方面的重大事务，报到中央部门后如果要驳回的一定要送会考府审计，由会考府审查其是否符合规定，是准予通过，或是驳回。这样在理论上就不需要支付“部费”了。不过，会考府人员有限，它显然不可能对所有的财政收支项目都进行审计。更重要的是，会考府人员也是普通人，他们难道就不会贪污、不会索取不叫“部费”的“部费”吗？（关于会考府，雍正元年正月十四日、二月二十五日及二年十月二十三日上谕分见《清世宗实录》卷三、卷四、卷二十五）
在会考府成立之初，就有一个叫崔致远的中央官员对此表示了忧虑。他说，假如害怕中央部门的官员对国家法规、政策阳奉阴违而不能完全信任，那么怎么知道新设的会考府官员就都诚实可信？弄得不好的话，怕是为了革除弊病而新设一个衙门，最终却因新衙门的设立而弊病更多。〔1〕
从雍正发布的上谕及会考府最终被取消的情况来看，崔致远的说法恐怕是不幸而言中了。雍正在上谕中说，各省大臣题奏事件，都经过我亲自批览，然后交给中央部门核查处理，而回复都是经我个人决定，为什么各省大臣对自己的题奏事件还那么不自信，甘愿受中央部门书吏的欺骗，对此我实在不能理解；另外，会考府是我新设立的特别为稽查中央部门弊病的机构，会考府的大臣们，我可以保证绝对没有索要手续费（“使费”）的道理，现在听说有一二个畏懦不明事理的大臣，另加一倍费用，这真是岂有此理；以后这类事件永远严行禁止，如果地方官员仍然派人来京料理“部费”，那么一经查出，送的、收的都一起治罪。从雍正二年十月二十三日的这道上谕来看，地方上不仅没有因为中央三令五申禁止“部费”而真的不再送“部费”了，相反，现在多了一个会考府，“部费”也就得准备两份，一份给相关主管中央部门，一份给会考府。恐怕正是这个原因，雍正意识到会考府虽然“有益于察�