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IMF时代的悲剧，痛苦的结构调整（1）
在对地方行政组织进行结构调整的过程中，我们经历了极大的痛苦。“撤销冗余行政组织，至2002年为止精减30％地方公务员”的计划推出之后，各个自治团体（地方政府）陷入了极大的混乱之中，因为他们并没有对行政部门推出的“解聘标准”做好心理准备。
而且，在这一过程中，竟然发生了拒绝执行既定方针、以集团利己主义进行对抗或散布谣言、排除异己等有失基本道德标准的事情。甚至部分居民的地区利己主义也参与其中，使情况变得更加复杂。
忠清北道曾坪办事处和忠清南道鸡龙办事处就是其中具有代表性的例子。这两个地方组织并不是为满足行政业务的需求，而是为该办事处所在地提升为市级城市才成立的组织。所以，很早就有人提出对其进行改组的意见。
忠清北道曾坪办事处地处忠清北道槐山郡曾坪邑。在行政区划上，它隶属槐山郡。因为郡厅和曾坪邑之间被一座大山阻隔，所以处理业务极为不便，所以在此设立了办事处。但是，忠清北道曾坪办事处却不受辖于槐山郡办事处，而是从属忠清北道办事处。
忠清北道将槐山郡和曾坪邑的文件审批及户籍办理等业务收回，进行代理委托式运营。设立办事处时，这里人口只有三万两千名。然而，包括地方三级办事处所长在内的工作人员竟达233名。不过，政府承诺如果日后该地区人口数量如达到五万名以上，可以将其提升为市。
随着地方自治制的实行，这畸形的行政结构中出现了诸多问题。例如，曾坪邑的居民虽然参加槐山郡郡守的选举，槐山郡议会议员也是从其所在地人员中选举产生，但是因为业务本身与槐山郡分离，所以选举结果不具代表性。
忠清南道论山市鸡龙邑鸡龙办事处的情况与曾坪办事处同出一辙。因为此处的鸡龙台驻有三军总部，所以从当时的情况来看，论山郡无法有效地为其提供支援服务。但是，在论山郡提升为市之后，仍然保留了忠清南道分局，并申请批准其为特定市。
但是，在撤销这两个办事处时，遇到了非常大的阻力。不仅道知事和地区国会议员找我商议过，而且居民还自发组织“非常对策委员会”，在政府大厦门口举行示威活动，部分居民甚至以剃光头发的方式表示反对。对此，我只好以“将行政业务转换到郡办事处以后服务程序会更好”为由说服他们，但是他们置若罔闻。
他们拒绝撤消这两个办事处的理由是：将郡提升为市在推进城市开发或人口引进政策方面存在更大的优异性。可是，如果取消办事处，郡升市的计划将被搁浅，并且还要精减一部分公务员。
在韩国，人口达50万以上的城市，普遍存在市厅和区厅政府功能重叠的问题，所以政府制定了至2002年期间废除人口达到50万以上市所属普通区厅的方针。例如马山市，随着附近新城市昌原市的发展，其人口已经下降到50万以下，因此，政府对其下发1998年内废除市内两个区厅的通告。不过，这样一来不但马山市的人员和组织会被精减，而且，该市从中央政府和道获得的拨款也会大幅减少。因此，市议会否决了废除案。
另外，在撤销人口不足5000名的小规模洞时，也曾遭到当地居民的强烈反对。各洞都组织起来，组建“保护××洞泛洞民促进委员会”开展反对运动。他们在以“人口虽少，地区广”为由进行抗议的同时，甚至以“如与其他洞进行合并，将会反对已批准的建造广域垃圾焚化炉设施 ”等条件威胁政府。
IMF时代的悲剧，痛苦的结构调整（2）
在地方行政结构调整过程中，遭遇阻力最大的是对消防人员的裁减。从1998年7月至今，在全国16个市和道中，编内公务员总数为七万四千名，其中消防公务员为两万三千余名，占。其中，京畿道地区消防员人数竟占该地区全体公务员数的。
消防员在市、道公务员中所占比例过重的原因是：一线市、郡、区消防部门职员，在编制上也属于广域自治团体的市、道消防部门。
采用相同的裁减比率进行裁员，消防公务员被裁减的人数比普通公务员要多。例如，按照12％的裁减率计算，京畿道地区的3200名消防员将被裁去400余名，并且，关闭40多个消防派出所。
对此，消防公务员认为消防业务具有其特殊性，裁减消防人员也有悖于加强为民服务的地方组织改组方针，要求与警察、教师一样享受特殊编制政策。全国消防员联合会、韩国消防技术会社等四个相关团体，甚至在报纸上刊登广告以示抗议。
他们指出“与消防员一周84小时工作制相比，作为类似组织，44％的警察却实施三班制周56小时工作制，而教师的工作时间则是三班制周75小时。而且，首尔消防公务员人均负责救助人数为东京的三倍、纽约的四倍”，“如果将24小时两班制的消防公务员与日8小时工作制的普通职员以相同的比率进行裁减，一旦发生救助、急救及灭火等事故时，甚至连出警的人员都没有”。
甘冒生命危险，在事故现场救人灭火的消防员是国家的尖兵。一旦将其裁减，必然会出现专业人才部分流失，日后倘若在对其实施补员措施，将会承受更重的负担。但是，在社会民众和行政部门都在精兵简政的情况下，我认为消防公务员也不能例外。
所以，行政自治部决定在保证业务不受影响的前提下，从其内勤部门开始减员。而具体的裁减措施则由相关自治团体负责人进行地区实情考察和分析之后作出决定。
至去年8月末为止，在各自治团体首次进行的地方行政组织改组中，其裁减率超过我们部门规定的10％的目标，达到。
消防相关组织尽可能排除对119救护、急救队、消防官等业务主力进行裁减，而以内勤人员为主，裁减率为，达普通职员一半水平。地方自治团体能够做出这样的决定实属不易。不过，像曾坪、鸡龙办事处和马山市这样阻力较强的地区，考虑到当地存在的特殊情况，行政自治部经研究决定对其放宽政策，但是规定要建立在不影响其他地区结构调整公平性的基础上。
由于行政组织缩减计划的实施，行政机关内部也产生了各种矛盾。因为主要由行政人员负责推进缩减业务，所以技术人员对此抱有很大意见。另外，在组织改编过程中，在地方选举时盛行的拉关系现象大幅增加，竟然出现了个人、部门乃至组织出面四处游说的局面。
许多人为了自己能够得以生存，不惜状告上司和同事、诋毁其他人的工作态度、业务能力，一时间流言四起，不正之风到处蔓延，损人利己的事情屡见不鲜。
要改革就不可能没有牺牲。如果存有“确实需要改革，但我们不是被改革的对象”的想法，我们将举步维艰。民营企业和工人为了生存，承受着极大的痛苦，而政府组织和国有企业却把IMF危机视为他国之事，一副事不关己的样子。
同时，地区居民也必须清楚，只有将行政组织进行重组，才会更加有利于地区的长远发展。将四分五裂的自治团体整合后，取得持久发展的事例比比皆是。
全罗南道丽水市和丽川市、丽川郡的成功合并就是其中的一个例子。在历史上，丽水半岛本就是一个地区，相互间距离只有5公里、20分钟路程，同属一个生活圈和经济圈，但却划分为三个市、郡进行管理。由于各种行政事业按市、郡区分，单独开展，致使行政服务重叠、效率低下，所以，其发展要比相毗邻的顺天市或光阳市相对落后。
后来，政府依靠88％的压倒性的支持率合并了丽水半岛，使其成为全罗南道最大的城市。这对于大规模地区开发或社会间接资本的扩充非常有利，而且为其发展成为港口、水产、旅游产业城市打下了基础。这次合并是居民大局判断力和地区领导层健康的地方自治观的集中体现。
其实，缩减地方行政机构能够为地区居民带来一定的利益。撤销区厅后，也许附近土地价格会下跌，饭店、代理部门等营业场所也会遭受一定打击。但是，通过结构调整节省下的财力，可应用于地区的开发事业，并且能够减轻税收负担。
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韩国最舒适的职位……“区政府股长”（1）
发布地方行政改革裁减方案后，许多地方自治团体的负责人虽然认可了方案实施的意义和必要性，但是，由于担心选举时地区居民的选票问题和公务员的反对，并没有马上同意。
不过，一位结构调整的当事人（一名公务员），在“与部长对话”栏目上提出了必须要进行地方自治团体人员调整的意见。文章中他特别指出“韩国最舒适的职位是区政府股长”，并强烈要求撤销这一职位。
“我是一名在某广域市一线区厅工作七年之久的公务员。1991年时，以7级公务员身份被公开招聘至洞事务所。在自己的工作岗位上，我一直兢兢业业。但是，对于地方公务员这一职业，我逐渐失去兴趣。正在准备改行时，恰逢政府开始进行*政权交替，推出任命具有改革意志的部长及进行地方行政组织改组等措施，我心中对行政部门的希望之火又重新被点燃。
我最担心的是行政改革出现雷声大雨点小的局面。因此，在希望改革持续下去的同时，借此说出公务员们的共同心声。
组织改组工作绝对不能后退。这次改革是40年以来唯一一次能够真正改变公务员组织的机会。政府倡导改革时，公务员的反应都很冷淡，认为‘改革将半途而废’，甚至已经出现了很多反抗和抵触现象。在改革中，抵触是不可避免的，改革若想取得成功，一定要按照计划尽可能地快速推进。
我认为，一定要撤销股长这一职位。行政自治部应取消目前这些有悖于“地方行政组织改编指南”的、被称为‘韩国最舒适职位’的人所拥有的审批权，将其投入到实际业务之中。当然，指南上对此也有指示。
经确认，某些人在中央部门说是‘××负责人’，但实际上职员却称呼‘××股长’，而且只负责审批。由于其工作性质，在中央部门，股长也不得不需要处理业务，但在地方行政上，股长几乎没有什么事情可做。被精减的10％的人力，将那些股长转换为工作人员来进行补充即可。
根据“改编指南”要求，我希望一定要撤销‘股’制度。有些股长整日无所事事，上午看看报纸，下午则以跟职员闲聊来打发时间，还有不论什么事情都让下属职员代劳。这些都是八、九级低层职员的诉苦。有些股甚至只有一名股长和一名职员，职员往往一边帮股长处理私事，一边还要工作，而股长却什么也不做。
在某些自治团体，从七级公务员晋升到六级，大概只需要四、五年的时间。一般来说，24岁被录用的人，只要熬到了30岁，就可以只负责盖章，舒舒服服地度过以后的工作时间。我是在26岁时升为七级公务员的，即使行政机关内人员过剩，但是只需要捱过几年时间，就足以让我拥有‘区政府股长’这一‘韩国最舒适的职位’。
总而言之，希望行政自治部能够将地方自治团体的六级公务员（股长）投入到实际业务中，负责处理激增的地方业务，利用这种方法来改变其充满权威意识和惰性的行政态度。
在进行硬件改革之前，首先要实行软件改革，使其成为行政组织改革的引擎。否则只进行结构方面的整改，改革将难以稳固长久。要知道，并非所有的公务员都反对组织改组和人员裁减，组织内部也有很多希望彻底进行改革的成员。
只有这样，组织才能自主推进改革。行政改革的成败取决于能否有效地克服与之相对立的阻力。因此，引进竞争机制对于改革而言至关重要。不然，通过缩短员工的退休年龄来顺应组织改革的政策方针，即使达到了裁减人员的目的，组织也会失去活力。
韩国最舒适的职位……“区政府股长”（2）
在竞争中感觉自己能力有限的人，只有通过不懈的努力完善自我，才可以避免被淘汰的命运，优胜劣汰的竞争机制可以使人员精减的计划更易实施。据说政府准备引进目标管理制、分数制等绩效制度。我认为这样的想法也许不够客观，因为该制度并非是根据韩国公务员的特点制定的，所以在应用上可能存在诸多弊端。很多发达国家在引进这些制度以后；结果也不了了之。
因此，若要对公务员实施全方位的考核；绩效制度可以按计划引进，同时；需要采取针对本国公务员特点的多样化方法。另外；在公务员社会中，若想获得比其他人更快的晋升机会；或是使上司欣赏你，或是调任重要部门；除此之外别无他法。所以我认为，在今后的升职问题上；至少应有10％的人必须经过公开考试之后予以晋升。虽然考试并不意味着考核的全部，但是；在升职时至少应该通过一次考试印证其业务水平。
我在刚做公务员时，早晚的闲余时间都在学院中刻苦攻读；借以提高自我。不过，周围的同事、朋友甚至是家人都问我‘公务员还需要学习吗？’，表示不解。一位与我交好的老公务员向我提出忠告说‘与我一样不犯大过、得过且过即可，太出风头会遭到排挤的。’
另外，当我通过考试获得为期六个月的海外研修机会时，与我关系亲密的同事提醒我，如果去海外研修，回来后在升职问题上肯定会吃亏。为此，我考虑了很久。公务员社会给我一种与普通社会脱离的、象外星人社会一般的感觉。
所以，我抱着‘改革是打造有常识的社会’、‘改革是纠正错误行为的有利武器’的想法，再次寄希望于政府。但是，如果这次改革以失败告终，为了未来更好的发展，我只能放弃这一工作。
当事务官是地方公务员一生的梦想，所以我希望在事务官的提升问题上，至少10％要进行公开竞争考试。因为在地方行政机关中，从七级升职开始就会受到团体负责人及行政干部的影响，所以，倘若只实行审查制，难免出现纰漏，也许只有那些能言善辩、善于拉关系的人才有可能得到晋升机会。
为了那些默默无闻、力求上进、不屑贿赂上司的人能够获得一个公平的晋升机会，我认为应确定至少对10％的人实行公开竞争考试的制度。否则，须从外部调派50％以上的审核人员，在升职候选人在场的情况下对其进行公开的审核。
世界上不该存在终生不经过一次考试、安安稳稳混到退休的职业。凭借以往的语文、数学、历史等科目考试成为公务员后，却不思进取，甚至不具备基本的行政或法制概念的人，怎能处理好公务？
行政自治部改革方针中提出的组织改组，其方向十分正确，希望可以尽快推进。说实话，早在五年前，公务员之间就流传着裁减现有公务员总数的20％～30％也无妨的话题。特别是在大城市里，“洞”这一层组织根本没有其存在的必要性，这也是许多公务员的共同看法。而且，没必要进行以5000名以下、10000名以下为限的阶段性裁减，而要做到全面撤销。如果分阶段进行撤销，将会出现许多意想不到的问题。另外，需要随时掌握一线公务员的动态，时刻预防集体抵抗事件的发生。
上述所言是一位拥护改革的现职公务员提出的真实意见。希望第二次行政组织改组的进程也能够得到强力推进，而且，在对待地方自治团体改革的问题上，期盼行政自治部做到全力以赴。最后告诉您，以年轻公务员为中心，支持改革的公务员还是很多的。”
在地方行政改革过程中，撤销六级地方公务员负责的区、市、郡的股长职，是最受地方政府部门关注的事情。如果说中央部门的五级事务官在政策立案阶段，起到挑起工作核心的作用，而在地方，发挥这种作用的人则是六级公务员。
但是，这些六级股长在实际业务中，却以管理者的姿态出现，最终导致其职务被视为“只会盖章的工作”。所以，在此次改组过程中，撤销股长一职，引进大局、大科及组长制，借此缩短组织阶段并大幅提高组织运营的效率。
在政府部门或地方自治团体，由机关负责人或自治团体负责人经研究后，确定选择审核制或考试制，推行五级事务官升职制度。目前，多数地方团体采用的是审核制。
最初，实行考试制时，只要临近升职期，很多人就会弃业务于不顾一心备战考试，导致考试课目和实际业务脱离的弊病，而实行审核制却又无法保证其公平性。不过，今后如引进目标管理制或分数制等制度，我想这些问题会在一定程度上得以解决。
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高兹沃斯和行政改革
我很荣幸有机会与英国行政改革事务负责人戴安娜·高兹沃斯（Diana Goldsworthy）女士会面。高兹沃斯女士是受韩国政府的邀请来韩访问的。
高兹沃斯女士与我是同龄，她衣着朴素、体态端庄，周身充满活力。目前，高兹沃斯女士荣任英国政府改革及评估顾问。过去，她长期供职于英国国防部。作为1988年英国首相室成立的二阶段行政改革组“下一步骤”（next steps）的创办人员之一，她引导英国的改革走向成功之路。
虽然各界对英国的行政改革持正反两论，但绝大多数人认为它比较成功。英国在1976年为了克服IMF危机而推进行政改革的做法，为我们提供了重要的启示。
其中从1979年开始执政的撒切尔夫人犹值一提。撒切尔夫人组建了改革的智囊团“效率诊断组（Effciency unit）”，并聘任玛莎（Marks&Spencer）百货公司的老板德雷克·雷纳为顾问；以坚强的信念和突出的领导能力极大地推动了改革的发展。
她以“打造小政府”为旗帜，通过分析工资体系、社会保障费、退休金制等措施制定了衡量公务员个人能力和工作效率标准的方案；做出五年内裁减十万名公务员的决定并加以实行。
但是，英国政府并不满足于此，他们继续确定了第二阶段战略“Next Steps”。其核心是进一步裁减全国20％的公务员。为此，英国政府把办公厅的警卫、管理、清洁等工作托管给民间