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进式”的城镇化缺乏坚固的经济政治基础。“大跃进”和“人民公社化”运动，使得经济遭遇严重危机。从1961年开始，国民经济进入五年调整期。全国压缩城镇人口3000多万，精简职工2000万左右。1963年城市人口下降到11659万人，城镇化水平下降为16。8％。随着国民经济的继续恢复调整，1963—1965年，城镇化水平有所回升，1965年达到18。0％。
“文化大革命”期间，农村集镇受到更大的冲击。国营商业在城乡形成独家经营的单一流通渠道，集市贸易被禁止，传统字号被“砸烂”，工商业者被揪斗，肩挑小贩被作为“资本主义尾巴”加以打击，集镇进一步萧条。大批知识青年上山下乡，不少干部被下放到农村，导致城镇建设大大滞后，小城镇大大衰败。从1966年到1978年城镇总人口从13313万人增加到17245万人，但这主要在于全国总人口保持了同样的高增速，总体城镇化水平仅从17。86％缓慢提高到17。92％。
在传统体制下，实行城乡分治，城市和农村在两个相互分割的系统内各自运转。统购统销，人民公社，户籍制度，区分城乡的物资、福利等制度，更是阻碍了农村人口向城市转移。这些因素导致中国城镇化的发展大大滞后于工业化的发展。新中国成立后，1950—1978年中国工业化水平从不足17％上升到44％，而同期城镇化水平仅从11％上升到18％。
二、改革开放以来城镇化建设加快推进
改革开放以来，随着计划体制的解体和发展战略的调整，城镇化有了较快发展。随着农村经济的发展和人口的增加，我国农村小城镇不断发展壮大。农民的居住条件得到了较大的改善，公共设施大量增加，农村的文娱活动逐渐丰富，一大批集镇发展成为城镇甚至是中小城市。一大批新集镇迅速崛起，推动了农村城市化的发展。
中共十一届三中全会后，小城镇的建设和发展问题重新得到重视。1979年9月，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》明确指出，随着农业现代化的进展，必将有大量农业劳动力可以逐步节省下来，这些劳动力不可能也不必要都进入现有的大、中城市，工业和其他各项建设事业也不可能和不必要都放在这些城市。有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援，是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别和工农差别的必由之路。我们一定要十分注意加强小城镇的建设，逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前进基地。根据中央的指示，小城镇的发展道路逐渐清晰。
发展小城市的原则得到确立和巩固。1980年12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。《纪要》强调，依托小城镇发展经济，有利于生产力的合理布局，有利于就地吸收农业剩余劳动力，有利于支援农业和促进当地经济文化的发展，有利于控制大城市的规模。从长远看，对逐步缩小城乡差别和工农差别，也有重要的意义。1987年5月，国务院发出《关于加强城市建设工作的通知》，提出：“要着重发展中等城市和小城镇”。1989年12月，“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针被纳入《中华人民共和国城市规划法》。
1991年4月，七届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，在坚持《城市规划法》方针的基础上，提出乡村建设要继续贯彻“统一规划，合理布局，因地制宜，综合开发，配套建设”的原则，“以集镇为重点，以乡镇企业为依托，建设一批布局合理，节约土地，设施配套，交通方便，文明卫生，具有地方特点的新型乡镇”。为引导“乡镇企业在小城镇适当集中，使小城镇成为区域的中心”，1994年9月，建设部等六个部门发出关于印发《关于加强小城镇建设的若干意见》；1995年，国家体改委等11部委联合下发关于印发《小城镇综合改革试点指导意见》的通知。在这些政策的指导下，小城镇的发展不断加快。
发展小城镇被提高到一个大战略的地位。1998年10月，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，发展小城镇是“带动农村经济和社会发展的一个大战略”，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度。
进入新世纪，为进一步促进小城镇健康发展，2000年6月，中共中央、国务院下发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，在充分肯定发展小城镇具有“吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，有利于走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路，也是实现我国农业现代化的必由之路”等方面的重大战略意义基础上，明确指出加快城镇化的时机和条件已经成熟，要遵循尊重规律、循序渐进，因地制宜、科学规划，深化改革、创新机制，统筹兼顾、协调发展的原则，抓住机遇、适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。《意见》从统一规划、合理布局，积极培育小城镇的经济基础，充分运用市场机制搞好小城镇建设，妥善解决小城镇建设用地，改革小城镇户籍管理制度等五个方面具体部署了发展小城镇的战略。
《意见》强调指出，城镇化水平的提高是一个渐进的过程。发展小城镇既要积极，又要稳妥。力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高。
各地在积极贯彻落实中央关于发展小城镇的战略部署过程中，小城镇获得了较快发展，但也存在一些不容忽视的问题，如：一些地方缺乏长远、科学的规划，小城镇布局不合理；有些地方存在不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向；多数小城镇基础设施不配套，影响城镇整体功能的发挥；小城镇自身管理体制不适应社会主义市场经济的要求等问题。
中国人口众多、地域广阔，不能只搞集中型的大城市化，也不能只实行分散型的小城镇化，而要走出一条“大中小城市和小城镇协调发展”的多样化城镇化道路。
我国城镇化与我国特定的户籍制度相联系。在计划体制时期，劳动力资源被分割在城乡两个系统内，难以流通。随着计划体制的逐步破除，农村劳动力转移到城市逐渐成为可能。转移到城市里的农村劳动力为城市建设作出了突出贡献。但是户籍制度的存在使城镇化了的农民难以市民化，出现了农民工同市民“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”的不平等现象。
三、我国城镇化建设的成就
改革开放30年来，城镇人口占总人口的比重逐年提高，城镇化水平由1978年的17。9％上升到2007年的44。9％，上升了27。0个百分点，年平均上升0。9个百分点。城镇总人口年平均增加1453万人，乡村总人口年平均减少216万人。2004年，我国城镇化率首次超过工业化率，城镇化建设取得了重大突破。
一方面，快速发展的小城镇促进了我国的城镇化进程，在吸纳广大农村富余劳动力就近就地转移和统筹城乡发展方面发挥着独特的功能，不仅带动了农村经济社会的发展，更成为支撑中国经济增长和就业的重要源泉。
1978年，全国仅有建制镇2173个，且以县城关镇和工矿镇为主。2002年，我国5亿城镇人口中，小城镇镇区人口就有1。7亿，对城镇化的贡献率达到三分之一。2005年，全国共有建制镇1。89万个，建制镇占乡镇总数的比重为53。7％。新建的建制镇大多由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。平均每个建制镇人口为3。8万人，5万人以上的建制镇已经达到4674个，占建制镇总量的23％。平均每个镇拥有外来人口2459人，比2000年增长10。5％。外来人口总量达4647。5万人，占小城镇人口的6。5％，占农村流动人口的38。7％。平均每个镇财政收入达到2211万元，与同期全国财政收入增速基本持平。小城镇财政收入4179亿元，占财政总收入的13。2％。财政收入超亿元的镇有751个。
农村城镇化建设大大提高了吸纳农村富余劳动力就业的速度与效率。2005年，平均每个镇拥有企业从业人员数量达到5444人，比2000年增长35％，快于同期全国非农就业11％的增长速度。企业从业人员数量达到1。03亿人，占乡镇企业从业人员的73。6％，占农村转移劳动力的57。2％，占全国二、三产业就业人口的24。5％。根据住房和城乡建设部对109个镇的调研，小城镇第一产业就业比重从1985年的62％下降为2005年的38％，二、三产业分别从26％和12％增加到38％和24％，有58％的农村劳动力在镇域范围内实现了由第一产业向二、三产业的转移。小城镇成为中国经济增长中最具活力的来源之一。小城镇发展促进了农村工业化的发展。2002年，小城镇乡镇企业缴纳税金占乡镇企业税金总额的69％，乡镇企业向小城镇集中的趋势明显增强。
另一方面，以特大城市为依托、辐射作用大的城市群已经是我国重要的经济增长极。目前，京津唐、长三角、珠三角三大城市群，及辽中南、中原、武汉、长株潭、成渝、闽东南、山东半岛、关中天水、北部湾等城市群，以不到全国十分之一的土地面积，承载了全国三分之一以上的人口，创造了全国二分之一以上的GDP。中国社会科学院的研究报告显示，长三角、珠三角、京津地区三大城市密集区累计实际利用外资额占全国的60％以上，2008年上半年三大城市密集区共完成进出口额9359。16亿美元，占全国进出口额的75。9％。
与此同时，在小城镇发展中，也出现了一批相当于中小城市乃至大城市规模的超级镇。这表现在主要位于东部沿海地区，尤其是长江三角洲和珠江三角洲城市群的“千强镇”，它们占据了小城镇经济的半壁江山。2005年，千强镇行政区划面积仅占全国小城镇总面积的2。3％，人口仅占全国总面积的10％，所创造的财政收入却占到全国小城镇总财政收入的54。1％，人均财政收入3427元，高出全国平均水平1007元。平均每镇7。2万人，吸纳外来人口约2。2万人，外来人口占镇上人口的30％。
实现中国城镇化的目标，具有重大的意义：一是借助几亿农民完成最终身份的转变，实现巨大的社会变迁；二是有利于充分发挥中国劳动力资源充裕的比较优势；三是有利于促使乡镇企业向城镇集聚，推动农村工业化发展，逐步缩小城乡差距，促进农村经济和社会发展。
改革开放以来，我国城镇化建设取得了可喜的成就，在农村经济乃至整个国民经济的发展中发挥了重要作用。但是，与国外发达国家相比，与我国经济和社会发展的要求相比，我国城镇化发展还尚显滞后。我国长期存在的城乡二元结构的格局从根本上并没有改变，这是阻碍我国农业和农村经济加快发展、实现农村现代化的一个重要制约因素。在新的形势下，今后我国的城镇化建设要与工业化、信息化、市场化和国际化结合起来协调发展，因为工业化是城镇化的基础，市场化和国际化是城镇化的动力，信息化对城镇化的形态会产生重大影响。
·第三节 促进农村劳动力转移
人口迁移是工业化和城市化过程中普遍发生的现象。农村劳动力转移，作为我国从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变过程中的一个重大战略问题，经历了一个从不流动到开始流动、从“离土不离乡”到农民外出务工的变化过程。解决好这个问题，不仅直接关系从根本上解决农业、农村、农民问题，而且关系到工业化、城镇化乃至整个农村现代化的健康发展。
一、改革开放前中国农村的劳动力配置
新中国成立初期，我国仍是一个人口众多、经济落后、人民生活贫苦的农业大国。经过新中国成立后头三年国民经济的恢复和发展，从1953年起开始执行国民经济第一个五年计划，我国进入到大规模经济建设时期，并选择了优先发展重工业的战略。到改革开放前，我国已经初步建立起比较完整的工业体系。
在发展工业化的过程中，我国农业在社会总产值中所占的份额从1952年的45。4％下降为1978年的20。4％，而同期农业劳动力份额占社会总劳动力的份额却只由83。5％下降到73。8％。这与世界上发达国家在工业化过程中通常出现的农村劳动力向城市、向非农业转移的情况不相一致。这表明，新中国成立后长达30年的时间里，农村劳动力就业主要滞留在农业领域。虽说如此，但农村劳动力转移在这段时期受多种因素的影响，还是经历了一个曲折的过程。
新中国成立初期，并没有明确强制性地限制农村人口流动的规定。农村人口向城市流动较为自由，流动规模也有一定数量。1954年《宪法》就明确提出：“公民有居住和迁徙的自由。”1952年，全民所有制工业部门职工510万人，1958年增加到2316万人，城市工业部门新增职工绝大部分是从农村招来的。在这期间城市人口增加的总量中，60。8％来自农村劳动力的转移。这个时期，由于国家允许从事副业生产，农村劳动力也能在农村内部进行转移。在50年代农村内部各种专业手工业者约200万人，而兼营商品性手工业的农民约1000万人。
“大跃进”期间为满足“大炼钢铁”的需要，从农业内部抽调了大量劳动力进城。这使得1958年农村劳动力比上年锐减3800多万人，农村劳动力占社会劳动力的比重急降到58。2％，同期城镇非农职工增加了2500万人，其中近2000万人来自农村。这期间，随着社办工业的兴起，农业劳动力在农业内部的转移也呈上升趋势，1958年底，社办工业职工就达1800万人。由于“大跃进”造成国民经济的重大损失，国民经济在1961—1965年进入调整时期，全国压缩城镇人口3000多万，精简职工2000万左右。
20世纪50年代中期后，城乡分割的户籍制度开始形成。1958年国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，规定：城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。《条例》的颁布，正式形成了阻碍人口迁移和劳动力流动的城乡分割的户籍制度。农村劳动力在城乡之间和地区之间自由流动受到限制。
在1958年底，我国农村普遍实现了人民公社化后，“三级所有，队为基础”的管理体制，使农民的生产、分配和生活都被约束在人民公社内部的生产队内进行。伴随户籍制度和人民公社产生的，是只有城市居民独享的城市粮油计划供应制度，城市居民就业计划，城市居民教育、住房、医疗制度等一系列导致城乡隔离制度。这些制度，不断强化着对农民自由流动的限制，这种状况一直持续到改革开放前。
其实，中国的现实国情是农村“人多地少”，农村劳动力在工业化过程中具有强烈的向城市迁移倾向。但是，我国的工业化由于种种因素的影响，只有依靠农业、农村和农民提供的积累才能顺利进行。为维系这样的发展模式，农村劳动力就只能被固定在农村主要从事农业经营，而不去与城市居民争利。但是，人为地将大量的农村劳动力限制在有限的土地上，只会导致农村生产效率的日益低下。1978年，农业劳动力有2。85亿人，占全社会劳动力的70。9％，占农村劳动力的92。9％。
二、改革开放后农村劳动力转移
中共十一届三中全会以后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，废除了人民公社，并改革了农产品购销体制，取消了统购统销制度等，农村的富余劳动力由隐性逐步显性化，这些重大举措打破了农村劳动力长期滞留在农业领域就业的情况，有利于农村劳动力的自由流动的逐步恢复。
改革开放以来，我国农村劳动力转移大致经历了以下五个阶段：一是1979—1983年的严格控制阶段；二是1984—1988年的允许流动阶段；三是1989—1991年的控制盲目流动阶段；四是1992—2000年的引导有序流动阶段；五是2001年以来进入到公平对待流动阶段。
改革开放初期，承包责任制的推行，解决了激励问题，提高了农业生产的效率，农村内部剩余劳动力的问题日渐凸显出来。
1978年至1980年，不包括自然增长的非农业人口增加了1800万人，平均每年增加600万人。当时非农业人口的大量增加，同我国农业提供商品粮、副食品的能力，以及城市的负担能力都很不适应。加上“文化大革命”结束后，大量知青返城，还有大量待业人员等待安置，因此着力解决城镇劳动力的就业问题，显得尤为迫切。为此，国家对农村劳动力向城市的流动采取了严格的限制政策。
1981年12月，国务院发出《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，从三个方面加强对农村劳动力向城市转移的控制。
一是要求严格控制从农村招工。除矿山井下、野外勘探、森林采伐和盐业生产等四个行业的有关工种，在招收不足时，可以从农村招工。其他单位，未经批准，一律不准从农村招工。二是认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力。动员他们回农村