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1924年后，国民党正式确立了党治形式，国民党不仅通过全国党代表大会、中央执行委员会，特别是中央政治会议指导、监督国民政府，而且还通过党的领导人兼任政府要职控制国民政府。为保证党对军队的领导，国民党在军队中也建立了党代表制度。1928年后，国民党保留了广州武汉时期的大部分党治形式，但又对其作了重大修正，逐渐形成国民党党治国家的基本特征：
1、党军统帅同时又是党的领袖，党的领袖通过统帅党军，实际支配全党直接听命于领袖的党军，则是维系党和政权存在的最重要柱石。
在1924—1927年的广州、武汉时期，党军只是服从党的武装力量，在理论上党军统帅并不是党的最高领袖。但是由于军事活动在中国的极端重要，党军统帅的地位也随之迅速上升，实际上成了支配党的最有力人物。1928年后，蒋介石取消了军队中党代表制度，军队成为他巩固权力的最有力的工具，蒋介石也随之成为国民党与国民党政权的权力核心。
国民党拥有直接掌握的军队始于1924年5月在广州黄埔创办的中国国民党
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① 《孙中山选集》上册，人民出版社1956年版，第153页。
② 《孙中山选集》上册，第156页。
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陆军军官学校（黄埔军校）。1924年1月，“为把革命的事业重新创造”，以“奠定民定民国的基础”，国民党第一次代表大会决定建立一个由国民党直接领导的军事学校，为革命培养军事骨干力量。1924年5月3日，孙中山任命蒋介石为黄埔军校校长。同年10月，由黄埔学生组成的教导团成立，随后扩充为两个教导团，完全按照苏联红军政治和军事经验进行训练，并在连以上设立党代表作为党领导、监督军队的保障。次年4月，教导团正式易名为党军，由蒋介石担任党军司令。蒋介石把党军看成自己的权力基础，影响迅速扩大。1925年8月，党军改编为国民革命军第一军，蒋介石兼任军长，逐渐掌握了广东国民政府；1926年5月，又以国民党军内实力派身份担任国民党中央委员会主席，大大加强了再党内的支配性地位。北伐期间，蒋介石担任国民革命军总司令之职，进一步巩固了自己在党政机构内的阵地。1927年4月18日，蒋介石凭借军事实力，在南京成立国民政府，仍任国民革命军总司令，实际上独揽了党政军大权。至1928年2月，国民党二届四中全会上，蒋介石被选为中央政治委员会主席和军事委员会主席；1928年10月训政开始，又在党内任中常会委员、中政会主席，集国民政府主席兼陆海空总司令于一身，成为控制国民党党政军的最高领袖。“法无定规，全从人转”，蒋介石以党军作凭借，逐步控制国民党，进而一身兼任党的领袖和党军领袖，从而完全支配了国民党，是国民政府政治发展的最显著的特征。1928年后，蒋介石不管担任什么党政职务，始终不肯放弃对国民党军队的控制，国民党军队成为维系国民党及其政权的存在的最重要的柱石。
2、国民党通过掌握的政权把它的组织和影响渗透到社会生活的各个领域，以强化国民党的统治。
国民党自认为在政治上大大高于北洋军阀的地方即在于它有一套移植于苏共的现代政党的组织形式。《训政纲领》规定，训政期间“厉行党治”，国民党“代表人民负建国大任”，“以党来管理一切”，“一切要由党来负责”。①国民政府各级组织均受党指导，国民党不仅在中央建立了以党统政的党政互动体制，还建立了从中央执行委员会到省、市、县党部的垂直领导机构，并在各类产业、社会、文化、教育机构以及海外华侨集中地相应地建立了党组织。为了全面控制社会生活，国民党从中央到省、市都设有组织、宣传、民众运动、社会、海外工作等各个部门，竭力把国民党的影响扩大到民众生活的各个方面，形成了“以党专
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① 蒋介石：《三民主义之体系及其实行程序》，载《蒋总统集》第1册。台湾“国防研究院”，中华大典编委会1968年版，第1142页。
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政来支配国家，使中华民族在党的训政下讨生活”的局面。①
3、作为体现党理念的党化意识形态，负责解释历史与现实的一切现象，并通过行政权力使其社会化，以抵御其他意识形态对权力中心的威胁。
1928年国民党形式上统一全国后，十分重视建立并完善党化意识形态。国民党自认为高于北洋军阀的另一方面即在于它有其理论系统。国民党统治中国理论上的“合法性”即是孙中山的三民主义，为了维护其现实统治的“合法性”，国民党垄断了三民主义的解释权。在戴季陶、蒋介石和陈立夫、陶希圣的解释下，三民主义成为可以给现实生活中国民党各项政策提供全部合理性依据的高度灵活的意识形态。对三民主义的解释极其宽泛性，有关历史与现实、中国与外国、今天与未来，所有人类社会的问题均可以从中找到答案；对三民主义的解释又有极其严格的规定性，举凡一切不利于国民党现实统治的思想和行为，均在排斥之列。在国民党的精心设计下，三民主义成为从尧、舜、禹、汤、文、武、周公、孔子直到孙中山的中国“道统”的集大成者，体现了中国民族与文化传统的特殊性。1928年后，就以三民主义为理论武器，向共产主义与自由自由发起全面进攻。国民党充分利用其掌握的政权使其意识形态社会化。1929年后规定全国大、中、小学实行“党化教育”，强制灌输三民主义。1929年、1930年复又制定《出版条例》和《出版法》，成立图书电影审查机构，严禁违背“党义”的出版物和电影的出版和发行。与此同时，还成立了众多的由国民党控制的出版机构，大量印行党义出版物和攻击共产主义和自由主义的宣传品，以抗御其他意识形态对国民党权力中心的威胁。
国民党党治国家的模式是苏联革命专政在中国的歪曲反映。1928年的国民党虽然在结构上承接的仍是1924年国民党改组后的形式，但其内容已发生根本变化。国民党的所谓“革命”已经变质，“革命”成了国民党“党专政”的代名词。已经控制了国民党的蒋介石以“党制”为工具，竭力突出自己的地位，掌握了不受任何力量制衡的绝对权力；蒋介石还以孙中山的继承人自居，具有排斥其他政治力量、独掌中国命运的强烈的“革命使命感”；配之以系统化的意识形态的宣传鼓动，使国民党组织产生了一定的社会动员的效能。在特定的历史条件下，苏俄革命专政经验在中国成了国民党强化其一党统治的工具。
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① 孙科：《在国民党四届一中全会上的闭幕词》。《中国国民党第四届中执委第一次全体会议记录》，国民党中央党部，中国第二历史档案馆藏。
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国民党政权面临的三重挑战
走党治国家的道路，这是国民党上层集团在1928年对于国家政治体制的一致选择。这不仅是因为孙中山已为国家在进入宪政之前预先安排了一个由国民党以集权的党治形式管理国家的政治阶段；更重要的是，国民党上层集团认为，只有通过党治，才能有效应付国民党政权所面临的内外挑战，并为确立国民党政治权威提供最重要的保障。
北伐结束，国民政府的权力实际上只限于沿海沿江的江苏、安徽、浙江等数省，国民党的权威遭到中国共产党、国民党地方军事实力派和日本这三个方面的严重挑战。
面对这三方面的严重挑战，国民党内以蒋介石为核心的统治集团企图运用党治国家的全部资源，对内实行武力统一，“消灭反侧”；对外“寻求与日本较长时间的妥协”。①1931年7月23日，蒋介石发表广告，声言：“外患日急，国势阽危”，正式提出“安内攘外”的口号，鼓吹“以卧薪尝胆之精神，作安内攘外之奋斗，以忍辱负重之毅力，雪党国百年之奇耻”，宣称，准备“以有组织之努力”，“必期于最短期间，剿灭赤匪，保全民命，削平叛乱，完成统一”。②至此，明确把“安内攘外”作为国民党政权的基本国策，试图以此来确立并巩固国民党的权威，造成一个所谓建成三民主义新中国的环境。
30年代初、中期，在“以党治国”总方针指导下的国民党的“安内攘外”政策虽在局部领域获得进展，但在总体上却陷入严重困境。
1927年后，国民党把中共视为威胁其统治的“心腹之患”，必以武力消灭之。③从1930—1934年发动了对江西苏维埃区域的五次军事“围剿”，和对鄂、豫、皖、湘鄂西等中共区域的武装进攻，使中共的武装力量受到严重损失。1934年10月，中华苏维埃共和国的中共机关和红军被迫撤离江西，向西南、西北地区长征。中共在中心城市的组织遭到更为沉重的打击。1927—1932年，中共高级干部18人，中级干部80人，低层干部和党员1。5万人被捕。1933年7月至1934年7月间，在国民党区域的中共党员被捕者达4505人。1934年，中共在中
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① 张群：《我与日本七十年》，台北：财团法人中日关系研究会，1980年版，第45页。
② 蒋介石：《告全国同胞一致安内攘外》，载《蒋总统言论汇编》第21卷，台北：正中书局1956年版，第14页。
③ 参见蒋介石：《革命军的责任是安内攘外》，载《蒋总统言论汇编》第10卷，第174页。
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国最大工业城市上海的组织遭到毁灭性破坏，中共除了再河北地区保存个别秘密组织，上海还有极少数中共党员继续活动外，其他地区的组织和党员已基本停止活动。
国民政府对地方军事实力派的分化和打击有了新进展。1931年后，地方军事实力派的大规模的反蒋军事活动大体停止，1933—1934年，用武力来“安内”的对象只剩下中共。南京政府利用“追缴”红军，把势力深入西南、西北地区。1935年1月蒋介石派遣贺国光率中央军参谋团入川，自3月至10月，蒋本人坐镇四川，设行营于重庆，负责督导西南军政事务，推行“统一化”的督察专员等行政财政改革，增强了西南对中央政权的向心力。中央行政军事力量进入西南三省，为袁世凯之后的首次。此举加强了南京政府对西南的控制，使西南各省“加深地卷入到全中国的政治生活当中去”。①
在民族危亡日益加剧的形势下，国民党剿共和镇抚地方军事实力派，一再对日作“最大的忍让”，“骂了不还口，打了不还手”，②致使日本势力迅速向关内蚕食。尽管在民众压力下，1932年2月国民党即曾拟定全面对日防卫计划，1933年后加紧修建国防工事，建立军事工厂。筹建海、空军，但对日本的扩张、侵略，事实上没有采取任何具体行动予以阻遏，反而颁布“敦睦邦交令”，严厉镇压民众抗日行动。1933年5月，与日本签订了《塘沽协定》，对日本侵略东北予以事实上的承认，并不惜使日本势力侵入华北。1935年6月，中央军退出河北，导致华北危急空前加剧。
1934年底，国民党军队占领江西中央苏区，但其“安内”政策已走到尽头，前景黯淡。最大的矛盾在于“安内”政策和全国各党派、各阶层人民团结御侮的强烈要求存在尖锐的冲突，迫使国民党统治集团不得不调整政策。
国民政府对待日本进逼采取的妥协退让政策，极大地损坏了它作为一个中央政权的政治权威，造成大部分民众对国民党政权的严重疏离，导致产生了对国民政府的严重的信心危机。获得各阶层人民广泛拥护的“停止剿共，一致抗日”的口号给国民党的剿共政策造成巨大压力。面对社会各阶层的强烈不满，蒋介石虽执意以武力消灭中共，但行动受到严重的掣肘，“剿共”的目标难以实现。一则对共产党单纯依靠武力，并不能彻底“肃清”。中共武装虽被削弱，但因号召抗日，获得全国其他党派和各阶层人民的广泛同情，1935年后，中共力量逐渐复苏。二则1933年国民政府为牵制日本而与苏联恢复邦交，既已联苏，继续反
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① 石岛纪之：《国民政府的“统一化”政策和抗日战争》（1986年南京“民国档案与民国史国际研讨会”论文）。
② 蒋介石：《告抗战全体将士书》，載《蒋总统集》第1册，第969页。
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共就不能使中苏关系获得改善，也达不到以苏联抗衡日本的目标。再则，仍然控制广大地区的地方军事实力派，高举“抗日”旗帜，发动针对南京的武装事变（1933年11月爆发福建事变，1936年6月爆发两广事变，1936年12月12日爆发西安事变），南京若再继续对日妥协，其“合法性”资源将损失殆尽。即便暂时镇压了中共，地方实力派也将以“抗日”而兴起，进而取代南京国民政府的统治。
“安内攘外”政策的困境证明，“以党治国”并不能最终实现国民党领导中国现代化的目标。
作为后发外生型现代化的国家，党治国家模式本是一种较为可行的选择。落后国家实现社会变革的一个重要条件即是必须具有一个现代化导向的动员型政党，及由该政党控制的国家权力中枢对各种社会力量和社会关系进行强有力的干预和调节。同样，现代化不能在战乱和动荡中成长。从这个角度看，“以党治国”不失为一种确立社会秩序，强化中央权力的有效方法。
实现“以党治国”的首要条件是国内政治环境的安定和有一个有利于国家建设的和平的外部环境。1928年后国内政局的长期的动荡和国民党各军事派系之间的武装对抗使国民党政府缺乏实行党治的内部环境，日帝对华的侵略不但加剧了中国国内政局的动荡，更直接威胁到国民政府的生存。在这种形势下，国家政治中枢机构长期处于虚弱的地位，缺乏调节国内社会关系的基本效能。
实现“以党治国”的另一个重要条件是执政党必须具有严密的纪律，在政治、组织和思想上高度统一。虽然1927年后蒋介石有意吸取苏共经验，声称国民党党员“只有义务，没有权力”，“党员工作比非党员更要艰苦，更要奋斗”， ①但是国民党无法真正成为列宁主义的政党。1928年后，国民党内派系林立，党纪松懈。比较大的派系就有以汪精卫、陈公博为首的改组派，以邹鲁、谢持为首的西山会议派，以胡汉民、古应芬、邓泽如为首的胡派和以孙科为首的再造派（太子派）。在蒋介石集团内，又有政学系与CC系、黄埔系与CC系的长期争斗。1930—1931年，国民党几度分裂，先有1930年8月北平反蒋的国民党扩大会议与国民政府、南京国民党与国民政府的对抗，继有1931年5月广州的国民党非常会议和国民政府、南京国民党与国民政府的对峙，后有1932—1936年南京与以胡汉民为精神领袖的半独立的西南粤、桂等省的对立。党内派系不断冲突，使国民党政治上的统一始终难以真正实现。
在党组织与社会的关系上，国民党也缺乏苏共所具有的基本影响力。国民党
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① 参见《革命文献》第22辑，第288页。
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只是在中央一级实行“以党统政”，省以下则实行党政完全分开。国民党的组织实际上只存在于中央，在省以下的基层，国民党的组织形同虚设