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只是在中央一级实行“以党统政”，省以下则实行党政完全分开。国民党的组织实际上只存在于中央，在省以下的基层，国民党的组织形同虚设。1945年前，国民党党员不需缴纳党费，这就使得国民党中央几乎不了解其基层组织的一般状况。由于国民党组织的“中央化”，它的影响力很难依靠其组织渗透于社会生活的各个方面，更难以顺利渗入社会基层以影响民众。由于这个特点，国民党不能实现类似苏共那样的对社会的全面控制。
实现“以党治国”，必须正确处理执政党、政府权威和社会变革的关系问题。权威的确立必须辅之以社会变革的各种措施，只有建立富有活力的政治、经济结构才能促成权威的真正建立。反之，一味追求扩大政府权威，忽视社会变革的全面的协调的推进，就很难获得社会成员对现有秩序的认同，执政党和政府权威也就不能真正建立。1928年后，面临不利的国际环境和日帝侵略的巨大压力，国民党尤其需要采取积极的改革措施，一方面用变革促成权威的形成，另一方面用权威促进变革，使两者之间形成良性的互动关系，以缓和国内的尖锐矛盾，进而积极调节国内各种复杂的社会关系，促进经济的增长，从而推动国家迈入现代化的进程。然而20—30年代的国民党未能通过有效调适确立权威与社会变革的关系，来舒缓国民政府所面临的严重危机，这就造成了国内政治关系的长期紧张。
脆弱的三民主义意识形态的结构
国民党的意识形态是孙中山的“民族、民权、民生”三民主义。三民主义理论来源有三：英美民主主义，中国传统文化，苏联革命专政思想。孙中山自称，他的三民主义理论“有因袭吾国固有之思想者，有归抚欧洲之学说事迹者，有吾所独见而创获者”，①对于苏联革命专政思想与三民主义的关系，孙中山虽未专门论及，但联系到20年代初、中期，他对苏联革命专政理论的大量论述以及对中国革命与苏联革命所作的比较，尤其是吸取苏共经验，改组国民党的重大政治实践，可以认为苏俄革命专政思想已融入三民主义的思想体系。
三民主义的三种思想背景对孙中山政治活动的影响在不同的历史阶段有显著的区别。20年代之前，在孙中山的政治实践中，英、美民主主义占较大比重，中国传统文化的影响相对比较微弱。但随着1917年后孙中山政治上的不断遭受
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① 吴拯寰编：《孙中山全集》第4集，第1页。
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挫折，他对英、美民主主义虽继续抱有强烈希望，但同时开始重视中国文化传统，1921年后，孙中山回归中国传统的痕迹越益明显。孙氏深感单纯追求英、美政治模式，忽略中国传统是其革命不断遭挫的重要原因。孙氏开始相信，只有以中国传统文化为根柢，从而“规抚”外来思想才能为其政治活动奠定坚实的思想基础。在孙中山向中国文化倾斜的同时，孙中山把目光又转向新生的苏俄，经过审慎的研究和思考，对苏俄革命经验作出了选择。
在政治哲学领域，孙中山把共产主义与三民主义加以融合，声称“三民主义就是共产主义”。在政治制度领域，孙中山把苏共治国的模式移入中国，完善“以党治国”的思想。在政党建设领域，孙中山吸取苏共民主集中制的组织经验，使国民党有了新的现代政党的组织形式。尽管孙中山在20年代明显向中国传统文化和苏联模式倾斜，但并未完全抛弃长期影响他的英、美民主主义。
孙中山对三民主义的三个思想背景，在政治实践中加以有机融合，用“联俄、联共、扶助农工”的三大政策加以具体体现，这就使中国传统文化、西方民主主义、苏联革命专政思想得以融会贯通，最后服从于国民革命的需要，形成了三民主义结构的完整性。
1927年后，蒋介石对孙中山的三民主义作大幅度的修正，完全抛弃了使三民主义得以恢复活力的“联俄、联共、扶助农工”三大政策，彻底破坏了三民主义作为一种动员型意识形态的结构完整性。
首先，蒋介石歪曲性地突出孙中山晚年对中国传统文化的倾斜，执意凸现三民主义的民族主义特征。用“三民主义渊源于中国文化”、“国民革命是中国文化的体现者、保卫者”一类的宣传，强调国民党统治的“合法性”。1935年11月，中国国民党第五次代表大会通过的《中国国民党党员守则案》（以下简称《定则》）凡十二条：忠勇为爱国之本，孝顺为齐家之本，仁爱为接物之本，信义为立业之本，和平为处世之本，礼节为治事之本，服从为负责之本，勤俭为服务之本，整洁为强身之本，助人为快乐之本，学问为济世之本，有恒为成功之本。①《守则》对党员要求包罗万象，但远离时代精神，只能被视为一个中国传统道德修养团体的要目。此《守则》似可证明在30年代中期，国民党与时代要求的严重脱节。
第二，蒋介石又以反对不平等条约、收回权利为由，利用民众反对西方列强的情绪攻击英、美民主主义和自由主义，为其违反人权、厉行独裁作掩护。
第三，国民党以反共作为向西方列强献媚的礼物，一方面以此弥补西方对其
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① 《革命文献》第76辑，第210—214页。
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反对不平等条约而产生的不满，从而争取西方的谅解；另一方面，在公开反共的幕后，又歪曲性地吸取苏联革命专政思想。
经过对中国传统文化、英美民主主义和苏俄革命专政经验的这番调整，三民主义就成了一个缺乏基本内涵，在政策上显现上有较大随意性的一些口号的堆积。
1928年后，国民党虽对利用三民主义进行思想控制一度表现出重视，也曾通过创办中央政治学校，庐山、峨眉山军官训练团等，对国民党中高级干部进行培训，但是国民党在三民主义意识形态的理论建构方面，基本上毫无建树。国民党没有专门的三民主义理论研究部门，除了个别之外，没有高级专家对三民主义作学理性或政策性的深入研究，这样就必然使本已脆弱的官方理论更显粗糙。更有甚者，国民党利用政治手段强制灌输三民主义，造成了严重的形式化的弊端，直接破坏了三民主义政治在民众心目中的形象，军、公、教公立机关每周一的“总理纪念周”，除了恭读“总理”遗嘱、敬礼仪式外，毫无实质内容。
更大的弊端在于三民主义口号与现实的严重脱节。
民族主义：蒋介石的民族主义思想的基本特征是，以中国“正统”文化为本位，以拒俄拒日为中心，力图保存中国民族独立与文化传统。蒋介石思想的这些特点早在1912年亡命日本创办《军声》杂志时就已萌发。蒋介石认为，对中国主权独立的最大威胁来自日、俄，中国必须加紧本部与满蒙、新疆、西藏的联系，但中日、中俄最终将在数十年内爆发战争。① 1923年8—11月，蒋介石率“孙逸仙博士代表团”访问苏联，对苏联的对华外交政策充满疑虑，认为俄人对满蒙怀有特殊兴趣，实属“凯撒大帝式的帝国主义”。②1927年后国民政府标榜反共，1929年中断与苏联外交关系，同时尽力争取日本的支持，但屡屡受挫。对于日本的侵略行径，蒋介石固然内心极为愤怒，③但为其“安内”目的，却以百般妥协隐忍、委曲求全的态度对待之。1928年后，国民政府除了收回权利、关税自主、邮政国有取得若干成就外，其他表现尚不足道，对日本扩张、侵略步步退让，使得蒋介石“复兴中国民族”的口号与现实很不相称。
民权主义：蒋介石对在中国实行英、美式民主主义政治长期持怀疑和反对的态度。1912年，蒋介石在《军声》杂志上撰文称，中国人民为了国家的统一，民族独立，应该牺牲个人自由和权利，把自己命运托付给军事强人，由其完成集
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① Pichon P。Y。Loh： The Early Chiang Ksi—shek—A Study of His Personality and Politics；1887—1942。P54、55；Columbia University Press；1971。
② 蒋介石：《复廖仲恺书》，載《蒋总统集》第2册，第2579页。
③ 参见古屋奎二：《蒋总统密录》第7册，台湾中央日报社1976年版，第51页。
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权统一。①1923年蒋访问苏联，虽对苏联的对华政策多有不满，但高度评价苏联建党建军的成就，并将其理解为“个人无自由，党要有自由”，认为此经验完全适合于中国，1928年后一再鼓吹“中国必须统一思想，决不允许第二思想扰乱中国、毒害中国”，并谓，如果在中国实行自由主义、民主主义，中国将天下大乱。1931年5月5日，在国民会议开幕式上，蒋介石发表一篇迄今唯一可查考的称颂法西斯主义的讲话。蒋介石称赞“法西斯蒂之政治理论本超象主义之精神，依工团组织为运用，认定国家至高无上之实体，国家得要求国民任何值牺牲，为民族生命值绵延，非但以目前福利为准则”，②鼓吹中国应加以仿效。对于孙中山关于训政6年的遗训，蒋介石内心并不想遵守，他曾对其亲信表示“希望他与国民党有较长时间来领导国家”。③30年代在蒋介石的授意下，由国民党复兴社分子、CC分子主办的《前途》等刊物大量刊登称颂德、意法西斯理论的文章，并对斯大林在国内实行严格的政治控制表示赞赏。与此同时，《前途》、《社会新闻》、《复兴月刊》、《青年与战争》等刊物猛烈抨击、指责英美自由主义、功利主义毒害了中国青年，造成中国人意志涣散和国力衰弱。一时间社会上出现了《前途》、《中国文化建设》、《人民周刊》、《社会主义月刊》、《中国革命》、《新社会》等数十种鼓吹模仿德、意法西斯，“复兴中国民族”的大小刊物，形成了一种极权主义的社会气氛。蒋介石的这种政治倾向受到意大利法西斯的注意，墨索里尼宣称中国实行的政策与意大利法西斯主义“不同的只是形式和细节，但基础是相同的”④
民生主义：1928年后，国民党在民生主义建设方面也是成就阙如。在内外压力下，民族工商业发展艰难，国民党虽在一个短时期内曾通过立法，包括建立统税、裁撤厘金、鼓励国货等政策，鼓励扶持民族工商业，但很快又不断以购买公债的方式向江浙资本家强行征款，给民族资本主义的发展造成障碍，“节制资本”成了悬在工商业界头上的索命牌。在土地问题上，蒋介石更是毫无建树，农村土地的严重危机长期悬而未决，且越演越烈。虽然30年代中期国民党也曾通过“积极推行本党土地政策案”，在不触动农村地主所有制id前提下，也作过一些改良性的工作，例如在南京创办了培养土地方面干部的“南京地政学院”，30年掉初期后，开始进行水稻、小麦的科学研究，在少数局部地区创办了农村合作
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① Pichon P。Y。Loh： The Early Chiang Ksi—shek—A Study of His Personality and Politics；1887—1942。P53、54
② 蒋介石：《国民会议开幕词》（1931年5月5日）。
③ 参见邓元忠：《新生活运动之政治意义阐述》。載《抗战前十年国家建设史研讨会论文集》，台北；1984，第31页；另见刘建群：《银河忆往》，第233—234页。
④ 转引自Maria Hsia Chang： The Chinese Blue Shity。 P。27
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社，但却坚决拒绝在农村开展变革土地所有制的土地改革。国民党党内一部分士，为了巩固国民党统治基础，长期呼吁进行土改，但是这些建议没有得到蒋介石的重视。蒋介石始终认为“剿共”是本，土地问题是“标”。1935年坚持吧美国援华“棉麦贷款”用于“剿匪”，而不肯拨款用于农村。蒋介石拒绝土改的原因有三：第一，国民党统治集团与地主阶级关系密切。第二，反共意识形态的障碍，使其不能像共产党那样，用剥夺地主土地的方法来满足农民对土地的要求。第三，中国经济落后，财政困难，国民党无力通过赎买地主土地来和平转移土地所有权。土地问题长期得不得解决，成为威胁国民党统治的最大隐患。
由于三民主义意识形态的脆弱性和三民主义意识形态与现实需要的严重脱节，使得三民主义犹如建立在沙滩上的虚幻的大厦。1928年后，国民党无法使民族、民权、民生三个主义有机融合，浑然一体，只是为了眼前需要，或是有意凸现某些内容，或刻意淡化、回避另一部分内容。固然，经过这番调整，三民主义可以为当下的政治目标服务，然而正因此，国民党的三民主义就丧失了一个理论所必须具备的严肃性和内涵的规定性，终难成为严密的意识形态。
正因为国民党在对待孙中山遗教上表现出的严重随意性，在理论层面，国民党无法绕开孙中山，解释三民主义与共产主义、三民主义与自由主义、三民主义与中国传统的关系问题。在现实政策层面，它也不能解释为何要反共，为何要在国难日亟的关头，继续内战，“自己人打自己人”。蒋介石只能故意不顾共产党、红军是有主义、有思想的政治和武装力量的根本事实，而把共产党与红军称之为“土匪”，只能用“服从命令”的训斥，回答蔡廷锴、张学良等的疑问，以摆脱在解释问题上无法回避的窘境。
国民党意识形态的另一个致命的缺陷是，它无法在操作层面上，创造出既可以直接为执政党政治服务，又有深厚的理论背景作为支持条件的鼓动性的政治口号。国民党虽然也提出过一系列旨在贯彻其政治主张的政治口号，例如，“崇道德以振人心”，“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡”，“建设新生活”，“反共剿匪”等，尽管这类口号尚称简洁，但是，口号的背后却缺乏缜密的义理系统，因此，并不具备震慑人心、凝聚人心的功效。
检视国民政府成立后国民党在意识形态方面的努力，可以说基本上是失败的。国民党在很大程度上是一个丧失政治理想、没有精神凝聚力的松散的“政治”集合。促使国民党集合的动力只是利益，而非意识形态。1928年后长期主持国民党党务的陈立夫曾联系国民党的实际，总结了在中国政治生活中发挥作用的三种关系：政治关系、经济关系、同乡同学关系。他认为，在国民党内发生作
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用的只是经济关系和传统的乡谊关系。①此番言论，乃是长期身处国民党上层统治集团，深知国民党性格的陈立夫，对国民党所作的坦率解剖，非外人所能体察。
这样，尽管国民党在1928年统治中国后，竭力以三民主义为价值符号构筑党化意识形态，但因其理论的内在矛盾和与现实的严重脱节，使得三民主义最终无法发挥整合社会的作用。三民主义就成了国民党维护“一党专政”，镇压异己的一根大棒。由于取得政权后，国民党在民族、民权、民生三方面都未有实质性的进展，其标榜的“建设三民主义新中国”就成了一句空话。
行政机构的建立与社会控制的强化
传统社会向现代社会转变，反映在政府行政机构方面，就是职责分明、分工精细的官僚组织在承担组织社会生活方面发挥越来越重大的作用。由官僚（科层化）组织征集、配置社会的政治、经济资源，逐渐代替皇帝、家族依据个人兴趣、爱好对社会生活所进行的干预，是促成后发展国家的现代过渡的重要条件。
南京国民政府成立后，对政府行政机构进行了广泛的改革，国民党的党治模式对行政组织的构成和功能具有广泛的影响。
1928年8月，国民党二届五中全会在南京召开，会议通过了《政治问题案》，决定依据国民政府的建国大纲“设立司法、立法、行政、考试、监察五院”。②行政院下辖内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通八部，并设立参谋部、训练总监部、军事参议会和建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会及其他特种委员会，为国民政府直属机构。10月8日，南京国民党政府颁布第三次修正的《中华民国国民政府组织法》，规定“国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织之”。五院制是基于孙中山有关权力制衡的思想而设立的。在理论上，五院只是分工负责的范围各异，其权力则是平行的。但在实际运作上，行政院的职能最为广泛。
国民政府的五院制在形式上体现了权力互相制衡的原则，但在实际运作中，权力仍高度集中于个人。国民政府主席虽是国家最高元首，但国民政府主席一职的权限却因人而异，其权限可随一人之进退而增减。1928年2月至10月，谭延
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① 参见刘恭：《我所知道的“中统”》，载全国政协：《文史资料选辑》第36辑，文史资料出版社1980年版，第68—69页。
② 参见《中国国民党历次