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伯杰当选后，反恐怖主义安全小组可以直接向部长们汇报情况，在实际操作中，反恐怖主义安全小组甚至常常跳过全体部长委员会而直接向所谓的“小组会议”汇报情况。该“小组会议”由伯杰组建，仅包括那些需要了解对本·拉丹或者霍巴塔进行调查，讨论开展反恐怖主义活动等高度机密问题的部长。
克拉克为这个内部小组成员起草了一份“德沦达政治军事计划”。这个拉丁词“delenda”的含义是必须被摧毁的东西。这不免让人联想起古罗马立誓歼灭其敌国迦太基的那种决心。克拉克这份文件的总目标就是“立即消除任何来自本·拉丹恐怖组织对美国人民的威胁”。文件还呼吁通过外交手段让各国拒绝庇护本·拉丹，呼吁采取秘密行动破坏恐怖分子的恐怖预谋，最为重要的是抓捕本·拉丹及其助手，把他们绳之以法，以及截断本·拉丹的财源，为后续的军事行动做好准备，等等。这份文件的重要性一直未得到确定。部长们从未正式采纳这份文件，而“小组会议”的成员对这份文件也没有多少印象。不过，这份文件确实成了克拉克的努力方向。
克拉克在这份文件中对有关军事的部分阐述最具体。他勾画了持续攻击本·拉丹在阿富汗或其他地方建立的“基地”的前景。只要有关攻击目标的情报成熟，就可攻击。在承认单一的某处目标或许不太重要的同时，他提醒伯杰也不要再期望恐怖头目集中出现。不过，他争辩说轮番轰炸可能会说服塔利班交出本·拉丹；并且，轮番轰炸可以让恐怖分子明白8月份的导弹行动并非做做样子罢了。这样也可以表露美国不惜一切代价摧毁本·拉丹恐怖组织的决心。
但是“小组会议”的成员，并未被轮番轰炸的这些好处说服。国防部长威廉·科恩告诉我们说本·拉丹的训练营都是建立在比较原始的地方，是借助“绳梯”来搭建的。谢尔顿将军把它们称为“丛林健身营”。他们都认为用昂贵的导弹攻击这样的目标不值得。同时，克林顿总统和伯杰还担心《经济学家》上指出的问题——所有那些没能命中本·拉丹的袭击只会巩固他的地位，为他赢得新生力量。在美国1998年底发动对伊拉克的空袭，以及1999年空袭塞尔维亚之后，都招来世界广泛的批评。国家安全助理顾问詹姆斯·斯坦伯克也批评说，对阿富汗的空袭“并没有产生多大作用，倒是给乐于乱炸一气的美国不少回应”。
在1998年8月的最后一周，官员们开始考虑后续轰炸的可能性。据克拉克所言，克林顿总统倾向于早一点、而非晚些时候发动进一步的空袭。8月27日，国防政策副部长沃尔特·斯罗科姆比对国防部长科恩提供意见时说，已盯上的那些目标并不让人乐观。他曾写下这样的话，“上周的经验仅证实了要想采取行之有效而合乎道义的军事行动就必须事先把行动理由加以界定且表述清楚的重要性。”但是斯罗科姆比仍担心仅对一些盯好的目标进行轰炸并不能成为有效的战略。
国防官员在一次较低层次的会议上，聚在负责特别行动和低强度冲突的助理秘书办公室，尽力迎合斯罗科姆比的反对意见。与克拉克的主张不同的是，他们提出的计划并不主张只是轰炸某几处地方，而要求给国家的战略战术来一次全面的改变，理顺各部门在体制上可以向国防部献策的渠道，并暗示可能的话，应该调动美国各方面的兵力开展更大规模的军事行动。这份计划催促国防部带头推进这种全国范围的反恐怖战略，“身先士卒，捡起国际恐怖分子掷到我们脚下的盔甲，迎接他们的挑战吧。”计划的制定者们担忧的是，在恐怖威胁的气焰日益嚣张之时，“我们却在战略战术上没有任何重要的变革。”他们拟订了包括8部分的战略，决心“先发制人，主动出击”。他们警示未来可能会发生“令人发指的恐怖袭击”。在那样的情形下，“我们别无选择，也不可能还有幸拟订什么计划。”助理秘书艾伦·弗尔摩斯把这份文件交给斯罗科姆比的首席助理詹·罗达尔看，但文件没有得到进一步发展。起草这份文件的主要负责人回忆说弗尔摩斯告诉他讲，罗达尔认为该文件太具侵略性。而现在，弗尔摩斯却记不起究竟说过什么，罗达尔则完全记不起这样一段情景，连那份文件都没印象了。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应外交（1）
在1998年8月份导弹袭击后，通过外交途径给塔利班施加压力的抉择似乎并不比直接的军事行动更让人乐观。美国对塔利班以及苏丹都发出警告说，只要他们继续为本·拉丹的恐怖组织提供庇护场所，不论美国公民身在何处再次遭到恐怖袭击，他们都应当承担直接责任。
有那么一段时间，8月份的空袭似乎震慑了塔利班，像要交出本·拉丹的样子。8月22日，深居简出的塔利班领导人奥马尔告诉一名国务院官员说空袭只会起反作用，但他又补充说他可以与美国就本·拉丹在阿富汗的出现问题进行对话。在伊斯兰堡与美国驻巴基斯坦大使威廉·米拉姆会面时，塔利班代表称，把前来寻求庇护的人赶走是违背他们的文化传统的。不过，这些代表还是问道，如果把本·拉丹送到沙特阿拉伯的话，他会遭遇什么结果。
然而，到了1998年9月，当沙特阿拉伯派出沙特阿拉伯王子图尔基作为使节，前来询问奥马尔是否会信守他早先驱逐本·拉丹的诺言时，这位塔利班领袖一口回绝。双方大声叫嚷、争执，奥马尔还把沙特阿拉伯政府贬斥一通。利雅得政府便暂时中断了与塔利班政权的外交关系（沙特阿拉伯、巴基斯坦、阿联酋在当时是少数几个承认塔利班为阿富汗合法政府的国家）。沙特阿拉伯王储阿卜杜拉在9月下旬访问华盛顿时，把这一情况告诉了克林顿总统和戈尔副总统。他的叙述证实了美国政府自己早先获得的消息的真实性。
在与沙特阿拉伯政府的外交斡旋方面所作的其他工作，主要包括更好地分享情报，允许美国官方代表盘问沙特阿拉伯政府监管下的狱犯等几个方面。在1997年和1998年，这样的合作关系也曾出现过紧张局面。几位官员告诉我们，沙特阿拉伯政府曾在1997年扣留了“基地”组织一名重要的财政官员泰易伯，美国政府却无法直接见到这个人。尽管美国官员多次提起这一问题，沙特阿拉伯方面只提供了很有限的信息。在1998年9月与沙特阿拉伯王储阿卜杜拉会面时，戈尔副总统在感谢沙特阿拉伯政府的配合后，再次请求让美国政府直接盘问泰易伯。但是这个请求一直没有实现。
国家安全委员会牵头成立的有关恐怖组织的财政问题的工作小组曾在1998年11月要求中央情报局再次提出面见泰易伯，并看看“有无机会更深入、具体地了解本·拉丹与沙特阿拉伯国内的知名人士，尤其包括与本·拉丹的家族之间的关系怎样”。在1999年及2000年，国家安全委员会牵头组织的跨部门工作组前往波斯湾各国的两次旅行终于见到成效。在这两次出访中，国家安全委员会、财政部以及情报局官员分别与沙特阿拉伯官员会谈，后来还见到了本·拉丹的家族成员，了解了本·拉丹的财政继承问题。沙特阿拉伯政府及本·拉丹的家族成员最终在这方面给了美国帮助，美国官员终于了解到本·拉丹并未用个人继承财产来资助“基地”。但是，克拉克对于情报局这方面所知甚少，恼怒不已。他对伯杰抱怨说：“4年前我们就让中央情报局追踪本·拉丹的资金来源，两年前中央情报局就已成立本·拉丹的专案组，但是中央情报局却说它只能猜测本·拉丹给了恐怖组织多少援助，他的预算的主要来源，或他是怎么转移资金的。”
针对本·拉丹的另一条外交路线是围绕伊斯兰堡展开的。在大使馆被炸前的夏天，国务院曾非常重视印度与巴基斯坦之间日益紧张的局势，并没有趁机强迫巴基斯坦考虑阿富汗和本·拉丹的问题。不过，国务院反恐怖主义的官员，希望美国能采取更强硬的姿态。国务院配合反恐怖主义的执行官员建议国务卿奥尔布赖特宣布巴基斯坦为恐怖主义的保护国，因为尽管巴基斯坦高层官员作出了种种担保，该国的军方情报部门仍“继续支持对克什米尔平民百姓设施的袭击，以此来支持国际恐怖主义活动”。这项建议遭到国务院南亚事务局的反对，该局考虑到自1998年5月巴基斯坦和印度初步展开核试验以来，美国与巴基斯坦的关系已经很敏感，再这样做，只会进一步损害与该国的联系。国务卿奥尔布赖特也在1998年8月5日回绝了这样的建议，而两天之后，大使馆就被炸了。她告诉我们，一般来讲，若把巴基斯坦人列入恐怖分子名单，就会断送美国早先对巴基斯坦人所产生的影响。到了10月，国家安全委员会反恐怖主义的官员，了解到巴基斯坦军方情报部门曾在克什米尔训练“圣战”分子，支持塔利班。结果这处训练营被美国导弹袭击，导致不少巴基斯坦人的死亡。
在飞往肯尼亚首都内罗毕并带回美国遇难者的棺材后，国务卿奥尔布赖特加强了国务院对恐怖主义的重视。根据大使米拉姆所言，大使馆的轰炸好比“警示铃”，他很快发现自己45％~50％的时间都花在有关塔利班和本·拉丹的材料上。但是，自名为情报互享团的巴基斯坦军方情报部门作为塔利班的主要保护伞，使反击塔利班和本·拉丹的工作进展艰难。
除了对巴基斯坦提出强烈要求以催促塔利班交出本·拉丹外，国务院大多数官员并不欣赏再次给巴基斯坦施加更多压力。国会为了惩罚巴基斯坦拥有核武器而进行的制裁，阻止政府向伊斯兰堡提供任何好处。以副国务卿斯特罗伯·塔尔伯特的话来讲，华盛顿对巴基斯坦的政策只能是用尽一切强硬手段。塔尔伯特认为保留少数没派上用场的强硬手段，即升级的制裁，是因为制裁再升级的话，只会导致巴基斯坦穷途末路。这将是非常危险的举措，会给有着众多伊斯兰教激进分子，又拥有核武器的巴基斯坦带来全面的混乱。
沙特阿拉伯政府与巴基斯坦有着长期友好关系，总以优惠的条件供给巴基斯坦石油。借此友好关系，沙特阿拉伯政府已经催促谢里夫在塔利班及本·拉丹问题上进行配合。国务院一位高级官员总结说沙特阿拉伯王储阿卜杜拉在1998年10月访问巴基斯坦期间，对巴基斯坦首相“施加了无穷压力”。
国务院催促克林顿总统与巴基斯坦方面取得联系。克林顿总统接受这一建议，邀请谢里夫前往华盛顿。他们主要谈到了印度，但也涉及本·拉丹。谢里夫回国后，克林顿总统给他打电话，再次提到本·拉丹的话题。总统的这番努力让谢里夫承诺跟塔利班谈谈。
但是，奥马尔根本没有让步的迹象。国家安全委员会交给伯杰的一份情报引用本·拉丹的话说，奥马尔允许他在任何一个国家采取行动，尽管让他不要宣称对巴基斯坦和沙特阿拉伯出现的袭击负责。根据情报的描述，本·拉丹以手抚须，情绪激昂，“真主啊，上帝啊，让美国人再次感到目瞪口呆吧。所谓的美联邦终会落得俄国人的下场。他们国家也会四分五裂的”。
1998年12月以后，迈克尔·希恩成了反恐怖主义的协助官，国务院内部的争论愈益激烈。曾经是特种部队军官的他，在奥尔布赖特担任出席联合国的大使时，曾与她共事，他还曾与克拉克一起在国家安全委员会工作。就像克拉克那样，怎样反击恐怖主义也是希恩的心病。因此常与地方上的相关部门就安全问题有所争论。他不惜通过各种可能的途径，一再向塔利班发出警告。要他们承担种种可能发生的严重后果，包括遭到军事攻击的后果——如果本·拉丹作为他们的客人，仍在发动恐怖袭击的话。在国务院内部，他争论说应该宣布塔利班政权为支持恐怖主义的国家。不过，从外交上讲，这样做很难，因为若把塔利班政权称为国家，在外交上就很难不承认它的合法地位，而这正是美国一直避免的事情。但是，希恩还是催促使用各种可能的武器来打击塔利班的势力。他对我们说他自己都觉得在国务院大家肯定把他看成“唱独调的疯子”。
1999年初，国务院反恐怖主义办公室提出一项全面的外交策略，涉及所有与阿富汗问题有关的国家，包括巴基斯坦。这项策略把所涉及的国家分为两类，即需要怀柔政策拉拢的国家与需要强硬手段打击的国家。该策略把巴基斯坦定性为在恐怖主义问题上不合作的国家。奥尔布赖特说在一份为部长们准备的决议书中最初列出的这两类需要区别对待的国家并没有作为铁定的原则被加以运用；不过，她又补充说，在其他方面，或在不同程度上，这种区分原则还是得到采用。然而，该决议的起草人即大使希恩却大为失望，并对我们抱怨说他最初的策略计划“被注了水分，以至于最后没有一项被采用”。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应外交（2）
1999年5月，当发现巴基斯坦的部队已渗入克什米尔一个异常崎岖难行的山区时，南亚事务局立即提高了警惕性。当印度竭力想把巴基斯坦的军队赶出去的时候，一场小规模的战争便在这两个国家发动了。这次小规模的战争被隐晦地称为“喀吉尔危机”。国务院和国家安全委员会对于巴基斯坦的耐性现已丧失殆尽。布鲁斯·里德尔，国家安全委员会负责巴基斯坦的委员，写邮件给伯杰说伊斯兰堡在两方面扮演着流氓国家的角色——支持塔利班及本·拉丹恐怖活动和挑起与印度的战争。
在阿富汗问题上，克林顿政府内部的讨论主要集中在两大出路。其一，以里德尔和副国务卿卡尔·因德福斯为首，主张通过外交手段和努力结束阿富汗的国内战争来扶持一个统一阿富汗的政府。其二，深受希恩、克拉克及中央情报局赞同的是，呼吁政府给塔利班贴上恐怖分子团体的标签，最终秘密资助其敌对力量北方联盟。这两种观点之间的争论在1999年互有起落，最后又结合了另一种观点，即与北方联盟结为盟友，共同展开秘密军事行动。
另外一条外交选择或许可以尝试：把阿富汗流亡在外的团体培养起来，作为较温和的政府力量来取代塔利班。1999年末，华盛顿政府为流亡在外的阿富汗领袖们之间的谈话提供帮助，其中包括被驱逐出国留在罗马的阿富汗前国王查希尔和官员哈米德·卡尔扎伊。对话的内容主要包括在阿富汗国内扶持培养反塔利班的武装力量，并促成北方联盟与普什图族人并肩作战。后来，美国一名外交官告诉我们流亡在外的团体并不愿意有所行动，看来，要把留在波恩、罗马以及塞浦路斯的各分散团体联合起来也证明是极其困难的。
拿塔利班的抵抗没法，两位国务院高级官员有些气馁，就建议让沙特阿拉伯政府用2。5亿美元收买塔利班，以交出本·拉丹。克拉克反对美国政府同意“把这么大的恩惠给予塔利班这种邪恶政权”，并暗示说，这种想法恐怕对国务卿奥尔布赖特或者第一夫人希拉里都不会有吸引力。因为她们都是对塔利班不尊重妇女权利的批评者。就这样，无声无息中该主张似乎就烟消云散了。
在国务院内部，有些官员，有意地拖延希恩和克拉克急于宣布塔利班控制下的阿富汗为恐怖主义的支持国或宣布该政权为外国恐怖主义组织（这样就可以避免是否承认塔利班为阿富汗政府的问题）的主张。在1999年7月，希恩和克拉克的主张还是占了上风，这是因为克林顿总统颁布的一道行政命令中，宣布了塔利班政权为恐怖主义的保护国。10月份，美国牵头的联合国安理会决议对阿富汗增加了经济和旅游方面的制裁。
随着联合国作出的制裁在11月份生效，克拉克写邮件给伯杰说“塔利班看上去有所变化了”。奥马尔对他的“内阁”进行了重组，并暗示本·拉丹是可能离开阿富汗的。克拉克的工作班子认为，本·拉丹最可能去的目的地应该是索马里，车臣似乎没有太大的吸引力，毕竟有俄罗斯人防守把关。克拉克评论说，伊拉克和利比亚先前曾讨论过接待本·拉丹，但是他和他的工作班子都不大相信本·拉丹会信任像萨达姆或者穆阿迈尔·卡扎菲这样世俗的阿拉伯独裁者。克拉克还提到，本·拉丹可能前往有着广阔而无人控制区域的也门，尽管这种可能性很小。国家安全委员会在11月也讨论到联合国的制裁是否会让塔利班紧张害怕起来，毕竟看上去“塔利班在寻求一种可以挽回面子的方式，以摆脱本·拉丹的问题”。
而事实上，外界的压力对奥马尔并没有产生任何显而易见的影响。毕竟他从不关心跟外界进行贸易往来。奥马尔也没有与西方建立任何外交关系，因为他拒绝与任何非穆斯林信徒会面。美国在1999年底得到消息，塔利班部长会议一致肯定，他们的政权绝不放弃本·拉丹。诚然，本·拉丹与塔利班领导班子之间的关系有时也会有些紧张，但是这种关系的基础深厚，并带有私人交情。事实上，奥马尔至少处死了一名反对他支持本·拉丹的下属官员。
于是到了2000年，美国加强了对塔利班的制裁措施。由于俄罗斯一直在打击受到本·拉丹一定支持的车臣分裂主义者，美国便与之联手，于2000年12月力劝联合国采纳了安理会1333号决议。该决议包括禁止任何船只运送武器给塔利班。这项决议的目的就是在塔利班最敏感的方面，即在其攻击北方联盟的战场上，给予其回击，同时也是为了把巴基斯坦一贯供应武器或提供军事消息给塔利班的做法宣布为罪行。然而，这项决议的通过对奥马尔仍没有产生明显的影响，甚至没能中断巴基斯坦援助塔利班的军事物资的流入。
美国官方还是尽力争取巴基斯坦的合作，以便让其给塔利班施加压力，要求停止对本·拉丹的庇护。1999年6月，克林顿总统又与谢里夫联系，在讨论印巴危机的同时，他再次催促谢里夫说：“我只能以最强烈的方式希望你能说服塔利班驱逐本·拉丹。”总统还建议巴基斯坦中断通过卡拉奇输送石油给塔利班，以及中断塔利班通过卡拉奇进口各种物资。谢里夫暗示说，其实巴基斯坦军队还想亲自抓住本·拉丹呢。克林顿总统对他的说法表示谢天谢地，尽管华盛顿的官