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如果国会监督机制没有发生变化，我们建议的国家反恐中心和国家情报局局长的改革也将不会发生。如果分散的国会监督权把进行行政管理的联合力量加以拆散，就会造成联合力量的消失。
建议：现在国会对情报和反恐行动的监督已经不复存在了。国会应当提出这一问题。我们已经想出了几个不同的途径：在联合原子能委员会的旧有模式上建立的联合委员会就是其中之一；拥有批准权和拨款权，设于众议院内部的单独委员会是另一途径。
●新的一个或多个委员会应当对情报机构的活动进行持续研究，并就该情报的发展和使用情况向参众两院所有议员进行报告。
●我们已经建议将用于情报工作的全部资金水平公开，还建议国家情报计划的费用拨付给国家情报局局长，而不是拨付给国防部长。
●我们还建议情报委员会应下设一个小组委员会专门负责监督事宜，从而使其从进行预算的繁重工作中得以解脱。
●产生新的情报委员会的结构的决议应当授予一个或多个委员会以传票传唤的权力。委员会中的多数党的代表人数不能超过少数党的代表人数。
●4个被委派到委员会的成员当中，应该有一个成员兼职服务于下列增补委员会之一：武装力量、司法、外交以及国防拨款小组委员会。通过这种方式，其他主要的国会权力能够被集中于新的委员会工作之中。
●委员会成员在委员会的任期时间不固定。这样，他们就有足够的时间积累自己的专业技能。
●委员会的规模应该再缩小一些，缩小到每个议院大概有7个或9个委员。这样一来，每个委员都对委员会的工作质量具有更强的责任感。
国土安全部部长现在向国会88个委员会和小组委员会报告工作。一个专家证人（非政府成员）告诉我们这可能是国土安全部的成功发展的惟一最大的障碍。众议院特别委员会中阻碍国土安全部试图巩固其权威地位的障碍物将被清除。而这个障碍物根本不存在于参议院。
为了保障国土安全，国会必须明晰权责。这个权利和义务能使司法部打击犯罪，使国防部对威胁国家安全的势力进行抵抗。国会通过对每个议院中的一个享有批准权的委员会和一个享有拨款权的小组委员会，便能够向国土安全部部长就其是否拥有足够的保障安全、打击美国境内的主要恐怖行为的资源进行质询，并促使其对本部行为负责。
建议：国会应当创建一个独立的、主要对国土安全进行监督和审查的委员会。国会领导擅长对什么样的委员会应该对其下属部门及其职责享有权限作出判断。但是，我们相信国会有义务在参众两院各选出一个委员会作为一个常设委员会而长期存在。该常设委员会成员必须是不隶属于任何党派的。
完善政府交接
在第六章，我们对2000~2001年的政府交接进行了描述。在我们所列出的政策问题之外，直到2001年春天，新政府的内阁官员的副职才走马上任，并且关键的总统的私人顾问团的人选直到2001年夏天才得以确定。换句话说，新政府与它的前任政府一样，至少在它任职6个月之后，其工作人员才到岗。
建议：因为一场灾难性的袭击发生之前几乎没有征兆，或没有任何征兆，我们应该在政府交接期间，加快对国家安全保障人员的任命步伐，以期使国家安全政策的制定所受到的损害程度降到最低。我们认为，可以对交接过程进行重大改进，从而使政府交接更为有效，使新官员尽快接任新的岗位。
●在总统大选之前，候选人应该把所选的下属班子成员名单提交到联邦调查局，以便在必要情况下，那些班子的成员能够在大选结束之后立刻得到安全审查清单。
●新当选的总统在选举后应立即提交国家安全职位的可能的候选人名单，以开始获得安全审查清单，从而使这些候选人的背景审查工作在1月20日之前结束。
●一个独立的联邦政府机构应该负有提供和维护安全审查清单的职责，确立包括统一的安全问卷和资金报告要求在内的统一标准，维护一个单独的数据库。这个政府机构也可以负有代表委托组织进行测谎器检测的职责。
●当选总统应该在1月20日之前通过内阁副部长一级提交整个新的国家安全人员的提名。反过来，参议院应当在提交名单之后30日内根据特别条款的规定要求召开听证会，并以投票批准或不批准国家安全人员的提名。对于行政三级以下的被任命人，参议院不应要求批准。
●即将离任的政府应当在大选日结束后尽快把秘密清单提交给当选的总统。清单上按类列明针对国家安全的特定军事威胁、主要的军事活动或劝降活动以及可能使用武力解决的未决问题。这份文件资料既是对未来可能发生的威胁的一种警告，同时也是一份审查清单，可以供当选总统查问和对情况作进一步了解。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法组织美国的国内防御（1）
联邦调查局的未来角色
我们已经对建立一个新的致力于收集国内情报的政府机构的提议作了考虑。虽然这个类比很没有说服力，但是一些人仍然把这个提议称做美国的“MI5”（英国的军情5处MI5相当于美国的联邦调查局）。实际上英国安全机构是一个相对来讲在小范围内适用的政府机构。而提议设立的机构则综合了美国政府分派给恐怖威胁综合中心、中央情报局、联邦调查局和国土安全局的任务。
联邦调查局的令人忧虑之处在于其长期以来重视刑事司法使命，而忽视国家安全使命。之所以出现这种结果，一部分原因是由于国家要求联邦调查局在刑事案件上提供帮助。有评论说联邦调查局过分热衷于20世纪70年代已经公开的情报调查。这种评论是公正的。20世纪80年代、90年代，情况发生了改变：尽管联邦调查局十分积极地参与反谍报活动，并且在对在美国境内猖狂作乱的国外恐怖分子组织的调查活动中处于领头羊的地位，公众仍认为联邦调查局对反恐工作不够重视。
我们并不建议创建新的国内情报机构。如果我们所提出的其他建议被采纳的话，建立新的国内情报机构就没有必要。这些其他建议包括：建立强大的属于国家反恐中心一部分的国家情报中心，以此对国内外的反恐谍报工作进行监督，同时设立国家情报局长的职位来负责制定和执行信息收集、加工和报告的标准。
在我们建议的机制下，联邦调查局的职能集中了，但是仍很重要。联邦调查局确实需要对其内部的几千名特工和其他雇员进行指导，让他们收集美国城镇的情报：采访线人，进行调查和检索，跟踪目标，与地方官员合作，对上述工作的细节问题加以特别注意，并注意使自己的行为合法。基于此，联邦调查局在美国宪法和其他互不相同的法律、法规约束下在国内所开展的工作与中央情报局行动官员在国外的工作是等同的。
创建一个新的国内情报机构还存在其他缺陷：
●联邦调查局习惯于在法律范围内实施敏感的情报收集行动。如果在司法部之外存在一个新的国内情报机构，从来就不容易的合法监督过程就可能变得更加艰难。公民自由权的滥用可能会招致殃及必要情报的收集的不利后果。
●创建一个新的国内情报机构将会分散目前在外部威胁势力仍很猖獗的情况下，对反恐工作负大部分责任的官员的注意力。把一个新的机构安置于肩负反恐重任的联邦机构群体中，将会使现有的信息共享问题雪上加霜。
●一个新的国内情报机构对人力、物力资源均有所求。联邦调查局已经拥有28；000名员工；56个实地考察办事处；400个卫星定位系统办事处和47个合法随从人员办事处；一个实验室、一个行动中心和一个培训机构；一个关于现有线人、共同被告和其他信息来源途径的网络；以及与国家和地方执法、中央情报局、外交情报处和执法机构之间所建立的关系。
●美国的反恐调查活动迅速演变为对涉及违反刑法和其他可能的执法行为的调查。联邦调查局既可以让其特工主管刑事案件，也可以让其特工从事涉及国际恐怖主义目标的情报调查，因此对付一个恐怖嫌疑犯的全部调查工具可以考虑在一个政府机构中同时使用。“9·11”事件之前存在于情报和执法行为之间的“壁垒”已经消除，由此为联邦调查局内部的合作行为提供了新的机遇。
●反恐调查经常与其他刑事调查重叠，如洗钱活动或违禁品的走私活动。在这方面，将反恐调查工作与刑事工作加以紧密结合是十分有益的。
我们建议将美国国内的反恐谍报工作留给联邦调查局去做，是建立在以下评价的基础上的：联邦调查局全力以赴使变化习以为常，能够胜任工作。正如我们在第三章提到的一样，特工在追踪细节问题、不厌其烦地东奔西走、加班加点以对事实进行思考的过程中所表现出来的坚强意志给我们留下了十分深刻的印象。我们在报告中已经显示了特工在凤凰城、明尼阿波利斯和纽约在坚持进行调查活动时是如何表现出主动精神的。
从事这一领域工作的联邦调查局特工和情报分析员必须获得长期的支持和丰富的资源，以成为更强大的谍报官员。他们需要从收买线人和利用比通常传统的刑事调查活动更多的渠道来收集和传播信息的活动中获得奖励。联邦调查局雇员需要对以前联邦调查局从未使用过的手段中学到的东西进行汇报和分析。
在罗伯特·米勒局长的领导下，联邦调查局在提高情报能力方面已经取得了显著的进展。现在，联邦调查局下设有一个情报办公室，由联邦调查局的高层管理人员进行监督。在实地进行工作的情报小组是从所有在实地进行工作的办公室中产生出来的。在实地进行工作的办公室将联邦调查局的工作重点放在将情报付诸实施上。联邦调查局在改进内部信息技术系统以及加强与其他情报机构的联系和信息共享上取得了进展。
米勒局长也认识到联邦调查局的改革远未结束。他已经圈定了几个可能需要增加措施的领域。具体来说，他已经认识到联邦调查局需要从更广泛的候选人中招募人员，也已经认识到从事国家安全事务的特工和情报分析员需要进行专业培训，以及认识到特工在掌握了一般基础知识之后还要按计划进行专业化分工。联邦调查局为特工设计职业方向，使他们在反恐/反谍报、计算机犯罪、刑事侦查或谍报工作领域成为专业人才。联邦调查局确立了一个使特工成为情报官员的资格认证计划。这个资格证是由联邦调查局特工晋升至联邦调查局高层人士的必备前提条件。新的与谍报有关的课题的培训计划已经被制定了出来。
联邦调查局局长已建议创建一个情报理事会，作为联邦调查局谍报计划的深入改良成果。这个理事会将包括情报策划和政策这一部分以及对情报分析员、语言学家的指导这一部分。
我们想确认的是，联邦调查局向防御性的反恐姿态的转变更趋全面制度化，以便联邦调查局在米勒任期结束之后仍然得以存在。我们发现，在过去，联邦调查局曾经宣称想在机构内部实行改革和重组以把注意力集中于跨国安全威胁之上，但这一计划却夭折了——未能在整个机构范围内实现必要的制度和理念上的变革。我们想确认这种情况不会再发生了。除了已发现收到联邦调查局局长关于反恐是头等需要优先考虑的事情的明确指令以外，在“9·11”事件发生两年后，我们也发现了在反恐领域所宣扬的改革和现实之间的差距。我们担心在实地进行工作的办公室是否仍然能分派人力、物力资源与国家安全使命相分离的地方事务。这种体制可以重新把关注焦点集中于比国家安全需求的重要性更低的刑事案件之上。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法组织美国的国内防御（2）
建议：一批专业化和一体化的国家安全人员队伍应该归由联邦调查局特工、情报分析员、语言学家和侦查专家组成的联邦调查局来负责建设。这些人经过了招募、培训、奖励的程序，并能够确保培养出一种具有情报和国家安全方面的深层次知识的制度上的理念。
●美国总统应当通过行政命令和指示，引导联邦调查局培养情报骨干。
●在认识到刑事审判和国家安全训练相互补充对这两项使命的成功履行十分关键的情况下，所有新的特工应该在两个领域都接受基本训练。进一步说，新的特工在职业生涯之初就应当在两个领域内接受富有意义的任务。
●然后，特工和情报分析员应该针对这两个领域中的一个进行专门训练，并对以后在联邦调查局的整个职业生涯里从事某一领域的工作有选择权。在国家整体的安全训练计划内，应当要求其他情报机构强化某些高级培训课程和任务。
●在刑事审判和国家安全训练相互补充的过程中，所有的联邦调查局高层管理人员，包括那些从事执法事务的人员，都应当是合格的谍报官员。
●联邦调查局应当全面执行针对特工和情报分析人员进行的招募、雇佣、筛选的程序。这套程序使联邦调查局对准目标的能力有所提高，并且吸引具有情报、国际关系、语言、技术和其他相关技能的教育和职业背景的人员加入。
●联邦调查局应该将在实战中形成的情报分析员、特工、语言学家和侦查人员的一体化加以制度化，从而形成一个忠心无二的团队模式，来负责国家安全情报行动。
●每个在实地进行工作的办公室都应该有一个副职级别的官员来负责国家安全事务。这一官员有管理部门监督权，并确保国家优先考虑的事项在实地已得以实施。
●联邦调查局应当根据谍报、反恐反谍报、打击犯罪和刑事审判服务这四个主要职责来组建预算机制，从而保证在项目开支、资源管理和情报计划的保护方面的更高透明度。
●联邦调查局应当定期每半年向国会做一次工作报告，旨在对每一个在实地进行工作的办公室是否恰当地履行了联邦调查局和国家计划中需要优先考虑的事项加以确认。
●联邦调查局应当就在实地和总部进行工作的情报分析员的资格、地位和作用定期向国会做详细汇报。国会应当确保联邦调查局的情报分析员和其他情报机构的情报员享有同等的培训机会和职业机会。
●国会应当确保有足够的资金用于加快发展联邦调查局在实地工作的办公室的安全保障设施，以便提高他们使用安全的电子邮件系统和进行保密情报产物的交易的能力。国会应当对联邦调查局的信息共享原则是否在实践中得以遵循进行监控。
联邦调查局仅仅是美国国家执法机构部门里的一小分子。国家执法部门主要由国家和地方的政府机构组成。为了共享信息资源而设计的网络系统以及通过地方联合反恐特遣队而得以开展的联邦调查局工作，都应该建立于一个互惠互利的关系基础上。在这种关系下，国家和地方的特工人员认识到他们要获取的是什么样的信息。反过来，接收一些在他们的圈子里，关于正在发挥的或可能发生的事件的信息。在这种关系下，国土安全部也发挥了重要作用。
2002年的国土安全法规定了国土安全部副部长对信息分析和基础建设保护的广泛责任。其实，国土安全理事会负有责任弄清“针对国土的易受攻击之处的恐怖威胁所处的位置，以便聚合力量抵御恐怖威胁”这些能力还在培育之中。国家安全理事会尚未培养出完成某一任务所需要的能力。这项任务就是对来自于国土安全部的组成机构诸如海岸巡防、保密、交通安全管理、移民和海关执法、海关和边境防卫等的信息加以吸收和分析。国土安全部部长必须保证这些组成机构与信息分析和基础建设保护理事会进行合作，从而使理事会能够完成它的使命。
国土防御
采访中，我们几次问道：“谁负责保护国内民众？”首先，国防部负责国内防御工作；其次，才由国土安全部负责。二者在权责上一定要有清晰的轮廓。
我们发现北美防空司令部负责对美国领空的防御工作。北美防空司令部曾把自己的这项职责理解为对国境以外的威胁的关注。即使情报部门已经得到恐怖分子可能会劫机，甚至把飞机作为导弹对美国进行袭击的情报，北美防空司令部也不对其关注点加以调整。我们确信，现在北美防空司令部已经领会了它的全部使命。北方司令部是为了履行美国国内防御的职责而设立的。
建议：国防部和它的监督委员会应当定期对北方司令部为防御对美国本土的军事威胁而制定的战略和规划是否恰当作出评估。
国土安全部是为了巩固所有的负责保护美国边境和国家基础建设的国内政府机构而设立的。这些政府机构大多数掌握在个人手里。国土安全部应当对需要加以保护的我国的交通运输、能源、通讯、金融和其他机构的组成部分加以划分，制定保护基础建设的计划，同时运用这些设置来提高备战能力。这远远超出了现在已经合并到国土安全部的原有各机构的工作范围。
建议：国土安全部和它的监督委员会应当定期对国家所面临的威胁的类型进行评估以确定：（a）为保护美国的重要基础建设而制定的政府方案以及相应进展是否充分；（b）政府是否做好了对美国可能面临的威胁作出反应的随时准备。
我们期待就我们所提出的建议的价值进行全国性的讨论。同时我们也将踊跃参与这一讨论。
（完）