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中国的史学家们认为，如果拥有这么多权力还不叫拥有主权，这世界就没有主权存在了。西藏独立支持者所列举的“西藏历史上是独立国家”的主要根据──西藏“有自己的政府与内阁”（但须服从驻藏大臣），“自印货币”（由驻藏大臣监造），“自己的法律”（须经驻藏大臣审批），“自己的军队”（由清廷建立并受驻藏大臣节制），在此章程前岂非不攻自破？然而为什么主权意义如此充分的《二十九条章程》颁布了二百多年，国际社会却总是认为那时的中国对西藏顶多只是拥有宗主权呢？所谓宗主权和主权，二者的区别在哪里？1944年，当时中华民国政府新任驻藏办事处处长沈宗濂带领随员一行经印度赴西藏上任，在新德里曾与当时印度政府（英国在印度的殖民政府）的外交部长卡罗爵士（Sivolar Caroe）讨论过这个问题。沈宗濂的英文秘书柳升祺这样记述：
沈宗濂问他，我们一直认为中国对西藏是主权关系，而你们英国人总说是宗主权关系，请问宗主权究竟是什么含义呢？卡罗爵士笑着说，你把我问倒了，让我们一起来查书。于是他亲自挪动短梯，从上层书架上取下一卷英国百科全书来，同沈宗濂两人一起研究。研究结果，卡罗向沈宗濂说，对这个词还很难下定义，宗主权的伸缩性很大，这要看中央政府对一个地方的权力贯彻到什么程度。如果全部贯彻了，那就是主权，不然，就是宗主权吧。
这种解释也许在法律上不够严密，但这两个研究者毕竟一个是外交部长，另一个也曾在中华民国外交部担任过总务司长（沈宗濂还在大学教过书），这种经验性的结论应该是比较符合实际的。以这个观点看，如果1793年清王朝颁布的上述《二十九条章程》全部都能得到执行，中国对西藏的主权就不该有疑问。而至今这么多数中立史学家都认为中国在本世纪五十年代以前对西藏仅拥有宗主权，根源就在于上述章程在西藏远非全部兑现，大部分时间仅停留于名义而已。美国却相反，虽然其占领夏威夷的时间不长，但是它对夏威夷实施了充分的权力，它对夏威夷的主权就从无到有，并且从有争议再到没争议。乾隆时代能定下并在西藏颁布《二十九条章程》，说明至少在那时西藏是臣服中国的。《二十九条章程》是在清军进藏，大败进犯西藏的廓尔喀部之后，由率军的清将福康安负责拟定，奏报清廷批准的。想一想那时的情景，清朝出兵前，廓尔喀军长驱直入，进日喀则，劫掠班禅的札什伦布寺，继而向拉萨进军，全藏震动。而清军一到，连战连捷，不但将廓军全部驱逐出境，且深入廓境七百里，迫使廓尔喀投降纳贡，自此成为大清藩属。如此解救西藏于危难，西藏上下能不对清廷唯命是从吗？当时即使有人对《二十九条章程》心存异议，在清军显示的威力面前，谁又敢公开反对？然而，历史长河凝缩在史书上，虽满眼皆是大起大落的波浪，在实际进程中，太平无事的日常状态却是最多。在那最多的时间里，清朝并无大军纵横西藏，拯救者的光辉和胜利者的威严退居日常琐事之后，西藏也不会时刻都需要来自中国的仲裁和保护。那时清政府控制西藏的固定渠道只有一个──驻藏大臣。《二十九条章程》所列清王朝对西藏的权力，一律明文规定由驻藏大臣履行。中国那时对西藏控制的程度——决定中国对西藏是有主权还是仅有宗主权──也大多要通过驻藏大臣实现。所以，驻藏大臣是理解中藏历史关系的关键。
3、驻藏大臣
后人对以前的历史进行描述，经常一言以蔽之地给一个宏观结论，似乎历史从来都有深思熟虑的背景和明确的规划。其实清朝派出第一任驻藏大臣，只因为当时的皇帝雍正发了一句话：“著内阁学士僧格、副都统马喇差往达赖喇嘛处，各赏银一千两” 。雍正没有具体的指示，除了一千两“艰苦地区津贴”，连僧格和马喇的职位和职权也没有明确。做一个大国君主，日理万机，分给西藏的心思可能只是片断的闪念，或是对某个奏折的一句批复，然而那就是一个起动的开端，统治机器就将在实践中逐步加工出一套完整的典章制度和运行机制。以下所谈驻藏大臣的情况，即为僧格和马喇第一次赴藏半个多世纪之后才最终形成的定制状态。驻藏大臣分为一正一副，正职称“办事大臣”，副职称“帮办大臣”。清政府连续185年派遣驻藏大臣，共有正副大臣173任次135人（有人被任命两次）被任命为驻藏大臣，其中有23人虽有任命但因各种原因没有到任 。这135人中，大多为满人，其次是蒙族人，只在后期有几个汉人被任为副职。驻藏大臣规定任期三年，实际上并不一样。最长的连续在藏七年（乾隆时期的莽古赉），最短的只有40天即被招回（嘉庆时期的丰绅）。还有的被派进西藏二次甚至三次。驻藏大臣那时进藏都从成都启程，一般约需三个月左右到拉萨。西藏高原素有“七八九，最好走”之说，新上任的驻藏大臣多在七月出发进藏。正副两大臣都驻在设于拉萨的驻藏大臣衙门。衙门驻地几经变迁。今日拉萨已看不到当年的遗址。清代一位西藏画家画过一副“拉萨图”（现存北京的历史博物馆）。上面画的驻藏大臣衙署是在大昭寺西南方向，由数个四合院组成。其中两个院落内有藏式屋顶的楼房，估计就是史书所载当年正副大臣分住的两套院落。衙署环绕绿树，四周矗立六根旗杆，挂着黄旗。藏族学者国庆把清朝驻藏大臣分为佼佼者、平庸者和昏聩者三类。他推举的佼佼者典型是乾隆十五年时的驻藏大臣傅清和副大臣拉布敦。当时新继任的藏王珠尔墨特为了与七世达赖为首的宗教势力争夺领导权，串联准噶尔蒙古，策划谋叛达赖。傅清和拉布敦察觉后上报清廷，那时没有清朝军队在藏，乾隆指示他们等待军队进藏后再对珠尔墨特下手。然而珠尔墨特势力渐大，达赖喇嘛被控制。驻藏大臣受监视，朝廷派的兵却因天高路遥不知何时能到。《卫藏通志》中描写，珠尔墨特谋反已在眉睫，两位驻藏大臣决定“不若先发制人，虽死犹生，亦可使继之者易为功也” 。两人遂设一圈套，请珠尔墨特到驻藏大臣衙门听旨议事。珠尔墨特并不疑心势单力孤的驻藏大臣会怎么样，带人前往。拉布敦假意捧出圣旨，在珠尔墨特跪下听旨时，由傅清用刀从后面将其砍倒，事先埋伏的人拥出一顿乱棍，珠尔墨特当即毙命。珠尔墨特的人马随后前来攻打驻藏大臣衙门。傅清和拉布敦坚守良久。围攻者堆积柴薪放火焚烧。傅清多处负伤，杀死数名叛兵之后，以刀自刎。拉布敦则挥刀跳下楼，直杀得肠子从伤口流出满地（古籍文言形容为“委蛇于地”），最终战死。《卫藏通志》如此评点他们此举的意义：
夫卫藏距京师万有余里，公（指二位大臣）镇其地，戎兵寡弱，外不足以制其力，内不足以夺其权。设珠尔墨特竟举兵反，番民性怯懦，势必举而从之，以向隶版籍之地，一旦贼陷，即使以身殉，事已无及，劳师糜饷，致贻圣主西顾，忧畴职是土，顾可以一死委其责耶？公独奋不顾身，毅然定大计，乘其未发，诱而诛之，余党虽扰攘，而渠魁既歼，如瓦解冰泮，无能为难，不旋踵而就缚，尽付厥辜。公虽死，而全藏以安，国威以振，是非霍光之诱斩楼兰所可同日语也。
当时情况的确如此。虽叛乱者杀死驻藏大臣及随从一百多人，但珠尔墨特已死，群龙无首，只抢了驻藏大臣衙门的银库就鸟兽散。原在珠尔墨特控制下的七世达赖喇嘛这时恢复了权力，将珠尔墨特的党羽捉拿归案，或凌迟，或斩首，或绞死，西藏很快就恢复了秩序。待四川总督策楞带兵进藏后，西藏局势已稳。乾隆指示“此措置唐古忒（清对西藏的称呼）一大机会也，若经理得宜，自可永远安宁”。策楞制定了一系列有关藏政的措施，使中国对西藏的控制由此获得进一步加强。清朝前期，其臣属犹存开国一代打天下的血气，官为二品（相当现在的省部级）尚能挥刀喋血。按国庆评判，清朝前期能列入佼佼者的驻藏大臣有9人，清后期只有3人 。在一百多位驻藏大臣中，佼佼者总共只有12人，剩下的皆为平庸乃至昏聩之辈。这一点乾隆自己也承认。他的说法是：“向来大臣内才堪办事之人，多留京供职……派往驻藏办事，多系中材谨饬之员。”“向来驻藏大臣往往以在藏驻扎视为苦差，诸事因循，惟思年期界满，幸免无事，即可进京。” 不奇怪，今天有数小时即从北京到拉萨的飞机，去西藏工作都被视为苦差，可想当年。官场向来是越有才干者越有活动能力，也越可能免于被派往艰苦地区，所以驻藏苦差除了推给平庸无能之辈，还往往落到那些“被议降革之员”，变成“发边效力赎罪”的性质。那些人或是心有余悸，谨小慎微，“以无事为大事”；或是“幸得差委，身名既不足惜，益肆无忌惮，鱼肉藏民，侵吞库款”。驻藏大臣及其下属远离朝廷耳目，自成一体，难以制约，如果没有自觉的个人操守，很容易滋生腐败。他们虽然难以真正行使任命西藏各级官员的权力（如然巴的故事），但是制度规定所任命的官员都要由驻藏大臣与达赖喇嘛共同上奏清廷才可获批准，驻藏大臣往往就利用这个提名权换取金钱。清末整顿藏务的钦差大臣张荫棠在其奏折中揭露，这种交换已形成固定价码：提名噶伦收银一万二千两，提名代本、甲本等各官，收银二三千至数百两不等，“额外需索，犹不止此” 。驻藏大臣及其下属还利用各种报销的机会进行贪污。如张荫棠查办的驻藏大臣有泰，其“犒劳”占领拉萨的英军只花费一千五六百银两，向朝廷报销的数额却达四万；其去印度与英方谈判的花费六七百两，报销的数额却是两万。其他各项委任私人，朋比分肥，凭权纳贿，克扣兵饷的事，不胜枚举 。驻藏大臣在西藏锐意经营还是不思进取，与当时在位的皇帝对西藏持什么态度也有很大关系。清朝前期为了羁縻蒙古，稳定社稷江山，皇帝对西藏问题比较重视，驻藏大臣一般也不敢过于怠慢。如上面所说的珠尔墨特事件之后，乾隆皇帝痛斥傅清和拉布敦前任驻藏大臣纪山怯懦无能，在藏期间曲意逢迎珠尔墨特，导致其恣意妄行，酿成事端，只是念在纪山之父为国阵亡的面上，从宽免予公开斩首，赐其自尽 。嘉庆年间的驻藏大臣文弼，只因驳回西藏地方首领向清廷求赏和讨封号的请求，而没有向朝廷汇报，查出后即被革职。 。从史料上看，那时期的清朝皇帝可比现在的中国领导人对西藏问题更加关注而且具体，往往对驻藏大臣的奏折动辄批复几百字，连对达赖喇嘛的父亲回原籍是否还用头品顶戴，也批示：“在籍不应戴用，俟假满回藏时再用” 。而到清朝后期，蒙古和西藏都不是社稷的主要问题了，皇帝对国是也不那么上心了。1904年，面临英军将要以武力进入西藏的严重局面，当时的清朝皇帝在驻藏大臣报告情况的奏折上也仅仅批了一个“阅”，再无其他 。江山是皇帝的，皇帝都不关心，驻藏大臣自然更会松弛。这也是清朝后期的驻藏大臣较前期更为平庸和昏聩的原因之一。
4、架空
北京方面的历史学家认为《二十九条章程》将西藏的行政人事权、宗教监管权、军权、司法权、外交权、财税权统统集于驻藏大臣之手，以至有“驻藏大臣之权限，有超于各省督抚者”之说 。然而当年正是因为乾隆认识到“藏中诸事，任听达赖喇嘛及葛布伦等率意径行，大臣等不但不能照管，亦并不预闻，是驻藏大臣竟成虚设” ，为了改变这种局面，才立下《二十九条章程》，希望以此让驻藏大臣掌握实权。没想到百余年后的张荫棠，仍然得为驻藏大臣被达赖喇嘛讥讽为“熬茶大臣”而痛心（熬茶是藏传佛教一种布施之称。驻藏大臣的职责之一是在宗教庆典时代表大清皇帝向西藏僧众发放布施。达赖此称意指驻藏大臣别无他事） ，而末代驻藏大臣联豫，也继续抱怨“达赖喇嘛夜郎自大，一切事权，咸欲操之于己”。中国对西藏的控制程度，看来并没有因为有了个《二十九条章程》而发生实质性的变化。中国方面对此一般是把责任归于驻藏大臣，从张荫棠抨击驻藏大臣“一切政权，得贿而自甘放弃” ，到中共藏学家指责驻藏大臣“庸碌无能，惟知坐镇，一切委之达赖喇嘛转付噶伦等，没有实际控制其实权” 。他们认为《二十九条章程》已经使中国具有了对西藏进行主权控制的制度，问题只在于驻藏大臣没有很好地执行。似乎只要驻藏大臣恪于职守，中国对西藏的主权就能够充分实施，而中国在西藏的权力松弛甚至流于形式，也是因为驻藏大臣尽职不力、庸碌无能或放任自流。如果驻藏大臣全都是所谓“佼佼者”，情况是否就可以变化呢？驻藏大臣的能力大小与尽职与否，肯定对中国在西藏的控制力有一定影响，但是把全部问题都归于这个原因，其实是掩盖了实质。不难想知，世上没有哪个当权者愿意当傀儡，也没有哪个民族的领袖愿意受外族统治。如果面临大军压境，那是没有办法，如果外族军队已经撤离，当地统治者无疑就会想方设法把臣服变成徒具名义的假象，而让自己获得尽可能多的独立自主。理论上，西藏人若敢反叛，清廷随时可以把大军派进西藏。但是只要不是公然造反，清廷是不会有决心让大军远涉千山万水进藏的。西藏人明白这一点，他们会避免与北京公开作对。那么，他们要对付的，无非就是驻藏大臣及其手下一班人而已。在长达185年时间里，先后进藏的135位驻藏大臣，彼此肯定有很多不同之处。将他们分为“佼佼”、“平庸”与“昏聩”等不同类型也不是言之无据。然而纵观历史，决定驻藏大臣在西藏之基本状态的，并非是他们之间的不同，反而是他们之间共有的特点更具有决定意义。他们之间的共同特点是：第一，他们的随员数量很少。一般情况下，在驻藏大臣衙门里工作的文职人员多时几十人，少时十几人，其中除了官员以外，文书、翻译、财务等工具性人员也包括在内。虽然拉萨一般保持数百清军，但驻军职责是纯军事性的，驻藏大臣衙门的日常工作，只能靠两名驻藏大臣和手下数量很少的文职人员去做；第二，驻藏大臣及下属在西藏的时间短，一般为三年，这决定其总体趋势是向外流动的，心不在藏，根不在藏；第三，驻藏大臣及下属主要集中在拉萨，只跟西藏上层社会打交道，对西藏基层政权与社会的情况既无法了解，也谈不上控制。有了这三个共同特点，就决定了驻藏大臣不可能在西藏掌握实际权力，他们到底是“佼佼者”、“平庸者”、“昏聩者”虽然也有影响，已经不是决定性的。且不说西藏人是否愿意服从驻藏大臣，三个特点的存在事先就已经使驻藏大臣失去了掌握实权的能力。史料中很少记述驻藏大臣的日常工作和具体活动，但是可以想象，西藏有上百万平方公里土地和上百万人口，没有一个上千名官员和公务人员组成的权力体系（即政权）是无法管理的。仅驻藏大臣手下的属员数量之少，就已经决定了其不可能在西藏直接行使权力。事实正是如此，到1959年中共全面建政以前，西藏从来都是由当地政权体系进行统治的。清代驻藏大臣的人力只够与西藏高层统治者打一对一的交道。如果西藏统治者服从驻藏大臣，完全按照他的指示去指挥政权体系，驻藏大臣才算辗转地有了对西藏的权力。这样的时候不能说没有，如清朝大军在藏期间，西藏统治者可能不得不对驻藏大臣言听计从、尊崇有加。然而大多数时间，西藏统治者并不面临被大清帝国武力废黜的威胁，指望掌握着当地一切权力及物质资源的统治者，对几个势单力孤的外来人唯命是从，就没有任何道理。虽然《二十九条章程》规定“噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣”（第十条），然而对官场行为稍有了解，就不难看出这是一句空话。对西藏政权各级官员来讲，驻藏大臣是一个异族人，文化隔膜，语言不通，人缘不熟，他们不可能把忠诚和服从献给这样的人，而不惜得罪本地统治者，这是基本的官场常识，别说还有民族感情、宗教虔诚和文化认同等其他因素的作用。所以，驻藏大臣无法绕过当地统治者直接指挥西藏政权。但是《二十九条章程》赋予了驻藏大臣任免西藏文武官员的权力，他为什么不可以靠这种权力控制西藏政权体系呢？以对藏军军官的任命为例。当时藏军有六个相当于团的编制，首领为代本，下辖十二个如本（营长），二十四个甲本（连长），一百二十四个定本（排长），再下面还有久本（班长）。按照“二十九条”章程，这些军官都应该由驻藏大臣和达赖喇嘛共同挑选和任命。问题是，驻藏大臣上哪去挑选这数百名军官？他人生地不熟，平时住在拉萨，很少能跟分散在各地的藏军打交道，与代本以下的基层军官更是难有来往。除非他有一个人事部门，平时能代他去各地考察挑选，然而他一共就有那么几个属员，毫无可能。结果就成了只有达赖喇嘛一方能够提出名单。而驻藏大臣面对名单上那些他念都念不顺口的藏文名字，除了同意，还能有什么选择呢？这个道理可以推想其他政府官员的任命。当年西藏政府仅在拉萨就有五十多个机构 ，拉萨以外还有众多的宗（县）、奚（区）等基层政权。驻藏大臣一样无从去提任命名单，因此他的任命权也就一样徒有虚名。正如史书所载：“噶伦、代本等缺，向来虽由驻藏办事大臣奏补，但实系达赖喇嘛酌定补放，交驻藏大臣具奏；其余商上孜本、商卓特巴及各大小营官亦均由噶伦等酌拟人数，然后由达赖喇嘛挑定，驻藏大�