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导淮完成以后也需经费来维护，故必须以导淮后的结果，以两岸土地的收益，作导
淮与护淮的费用，这就是“以淮养淮”的构想，也是土地涨价归公的实行，导淮委
员会土地处成立后，所得废黄河滩地所有权及其临近旧时屯田之所有权与整理权，
先以导淮会节余的经费2万元，整理了几万亩公地，以整理后公地应收的租金，向银
行抵押，再整理高宝湖滩地20万亩，再整理之地向银行押借200万元，作航空测量高
宝湖之用。测量方开始，沪战发生，只得停顿。陈果夫原定计划，高宝湖导淮入江
工程完成后，可涸出土地一百数十万亩，再以涸出之地向银行借款，并发行公债，
作工程经费。这一百几十万亩涸出的土地，增加生产，安定民生，既可免水旱之灾，
又可增强国家富力。惜因战而未实现。
陈果夫会有详细的调查报告：“今之淮河流域，占古豫徐扬四州之一部。禹贡
制赋，厥田上上上中，海陵红粟，著称载籍，谚语谓为‘鱼米之乡’。自黄河南迁，
夺淮故道，淮失渲泄，山吁壕泅间万顷良田，既沦为洪泽，而江北36坡产米之区，
亦次第陆沉，合并而为高宝诸湖。岁月侵久，沙淤水浸，地势变更，下游运东里下
河一带民田，春末夏初，恒苦小秧之乏水，伏秋汛至，又每被洪水所沦漫，久已成
为‘未旱先干，未涝先淹’之地。最近30年来，农民怵于灾援之频仍，多半改种不
甚畏涝之高粱、玉米等作物。又通扬运河以南，东西数百里地方，从前弥望稻田，
旧时沟地，故迹犹存，亦因淮水灌溉不及，十九改种旱粮，聊资生活。至上游之皖
北中州一带，则以下流不塑，诸河雍遏，节节汇涨，到处停储，灾荒之成，十年而
八，以致汉、唐以来最著富庶之淮河流域生产食粮之量，不但较之荆汀赣浙远逊弗
如，即比之土质气候相同之沿江各县，亦多减色。……荒废未垦者尚有7，552，66
4亩，……将来导淮工程竣，沟恤交通，……水患既免，灌溉无忧，即可一律垦复，
成为熟田。”
陈果夫以苏北沿海一带，在范公堤以东，淤地甚多，南北绵延300公里。因为整
个苏北区域，水利失修，所以淤地无法利用，计划在导淮人海水道完成以后，北自
灌河之陈家港起，向南经过阜宁以东之淮河人海水道，河槽一直沿海边到南通，人
长江，开辟一条新运河；把运河挖出来的泥，筑成一条挡海的长堤，碱水不使内灌，
则范公以西的一大片土地，便可逐渐变成良田。这条计划中的新运河，西距范公堤
约二三十公里，这就是宋朝以后逐渐淤积起来的土地。这条运河要是开成，沿河的
土地，原来为不毛之地，可以一变为沃田，地价一定随之激涨；开辟运河经费，即
可以土地之增益价值为注。但若不预为筹谋，必将为巨绅财主投机垄断，不劳而获
地提取政府及千万人民辛苦经营的果实。连云港市在辟市之前未有准构，所有地位
好的土地，为富商大官购买一空，市政建设经费不能从土地上去筹谋解决，便是一
最现实的前车之鉴，所以陈果夫导淮人海工程初开始，即命地政局派员调查预定新
运河路线一带之地价格，一面开始测量，到1937年夏天，测量完竣，并经复查无误。
预计为新运河发行公债1200万元，即以运河开辟后的土地增值来偿还。预计运河工
程，一年半可以完成。完成后陆续收取沿河土地增益积，两年半可以还清。所发公
债，预定为五年还清本息之短期公债。1937年，如果不打仗，预计下半年即开工，
上半年已命令停止该道路线土地之买卖，杜绝投机，所有开辟新运河的有关章则均
经订定，由省府会议通过，在章则中特别规定，凡属为新运河开辟努力之人员，得
由省政府按其成绩，奖以宅地，并由省政府选择适当中心地区，将来可发展成市镇
者，先收购若干之地，当作奖励宅地之用。原章程严禁工程人员作土地的投机，所
以又有这一规定，以为人情之调剂，一方面杜绝其私购土地，一方面仍予以获得土
地的希望，而鼓励其努力工作。一切事前准备，都比导淮人海水道及其他水利工程，
来得周密。以往没有把地政与水利工程配合起来，实在是一种疏忽。
陈果夫于1934年，与其他四委员连署，向中国国民党第四届中央执行委员会第
四次全体会议提出：“推行本党土地政策纲领”案，经全会通过。
陈果夫随即在江苏实行了他的提案，办理江苏省的地政，分两方面进行：一方
面是治标，为开办土地陈报，以整理财政为目的。最初有江宁式的土地陈报，后来
萧县办得比较详密，所以又有萧县式的土地陈报。所谓土地陈报，就是要地主陈报
他的土地，同时，就土地来查明其地主，使地与主联系起来，田赋不易隐匿、规避、
转嫁。虽然是一种临时治标之计，但技术上却也费了一番工夫去研究，财政上也收
了不小的效果。至于另一方面治本，便是丈量土地，整理地籍。这件事前任已着手
办理，设省地政局，专司其事，进展也相当的切实。陈果夫接任不久，就知道有三
县已丈量完竣，开始登记地籍。前任向国外订购测量仪器甚多，后来江南富足各县，
又各别添置了不少。有此基础，所以大规模办清丈，也就省事得多。至1937年下半
年，江南各县丈量已毕，且有十县以上，将土地登记办好。已实行征收新式的地价
税，以代替相沿数千年之田赋，实为我国历史上之创举。苏北有一半县分丈量将竣。
还有一半，正在开始。再有一年，全省上地丈量可以告成。再过一年，全省土地登
记亦可办竣，地籍便可清清楚楚，现代式的地政亦可告一段落了。乃因战事，未竟
全功。江苏的地政，虽因战事停顿，但其重要图籍仪器，及一部分在江苏训练出来
的地政人才，都撤退到后方。器材存在四川万县。后方各省，后来在抗战时期所以
能做了一些土地丈量工作，大半利用江苏撤退下来的人力与器材，这也未始不可以
说“失之东隅，收之桑榆”。
“中央”会经通令建造公墓，并禁止农田造墓，这原则本来是对的，不过只能
适应将来，却不可追诉过去。如果把原来散漫在农田中的坟墓，要坟主把这们集中，
改迁公墓，一定会引起人民极大的反感。尤其浙江宁、绍一带的坟墓，多用石头，
造的非常坚固，更难得搬动。所以江苏并未依照办理，因为中国未有大规模用机器
耕田，田里有坟，不十分影响耕作。等到农业机械化了，这问题自然会解决。现有
的坟墓虽然尽不必迁，而适当的利用还是应该的。所以规定坟幕上应种农业副作物，
或蔓藤之瓜果等类。在山地之坟墓，必须种植树木，经三年而不植树者平其坟，这
样就可以地尽其利了。
苏北若干地方很多屯田，从前归军事机关管理，其收人大半为办事人员中饱。
实际上这些屯田年代久远，已失去屯的意义。所以“军政部”视之如累赘，管也不
好，不管也不好。导淮会为了黄河滩的土地问题，与“军政部”商量，哪知“军政
部”竟将全部旧屯田及所管其他公地，交了出来。导淮会接管以后，在海州有左右
营两大块土地，先将地籍整理，次将地权完全归诸耕者所有，实行了耕者有其田。
这样一来，农户皆大欢喜。以后即与其他土地一样，向政府缴纳地税。这些屯垦的
兵，经过了多少年，早已是普通老百姓，而因为名义上是屯田，每年受不法军人的
骚扰敲诈，一旦使之名符其实，所以都非常感激政府。这一经过，也可以作为以后
办理屯垦的参考。导淮会为了筹划人江水道经费起见，用了2万多元，测量了“军政
部”拨给的黄河故道于公滩公地数万亩。这些地，原来是老百姓随便占用的，但规
定为“中央”所有之公地，所以不向县政府纳税，而另有一批有力者，却向他们收
钱。“地政局”把这些地切实丈量清楚后，做好了土地所有权状及蓝图，规定收租
规则，和耕种的老百姓订立租约，每年分两期收租。
在那时，全国地政以江苏居首，成绩斐然。
1930年6月，国民政府公布“土地法”，同日施行。但有若干处本身有漏洞，在
各省不能行或行不通，以致成为具文。1935年11月，中国国民党召开第五次全国代
表大会，陈果夫当选第五届中央执行委员，并被推为中央常务委员、中央政治委员
会委员、中央文化事业计划委员会主任委员、土地专门委员会主任委员及中央财务
委员会委员。陈果夫在中央土地专门委员会主任委员任内，为了实行国父遗教，解
决土地问题，先作调查工作，将有关土地问题。派员详加调查，拟订解决办法并修
正土地法条，一并呈报中央政治会议。
陈果夫依据调查的结果，从事“土地法”的修订工作。陈果夫说：“我于25年
在中央政治会议内担任土地专门委员会主任委员，在委员会内修订‘土地法’及
‘土地法施行法’，开了很多次会，把各省不能行或行不通之处，…一修订。我把
我在江苏所订垦荒办法等单行法规，搁置起来，满以为中央修订之‘土地法’，即
能提送立法院，完成立法手续，通行全国。不料26年抗日战事一起，中央忙于军事，
无暇及此。该案虽已提送中央政治会议，27年转到国防最高会义，我在重庆还会请
将修正案提出讨论，乃大家以为非当务之急，一直搁到现在。”
1940年7月，陈果夫向中国国民党第五届七中全会提出“拟请设立中国土地银行
以促进土地改革实现平均地权活泼农村金融改善土地利用案”，这是基于他对“土
地问题有政治性也有经济性，两者不可偏废，但先后本末，有其层次”最应注重者
为增加生产，开发荒地，先解决土地经济问题，土地政治问题也就易于解决。
1936年11月28日，陈果夫将以“导淮会研究集团农场屯田小农制开垦之研究”
电告蒋介石。正在拟稿中，蒋介石来电，嘱办屯田，适与所建议者相合，因即
详电屯田之利，并请于行政院召集会议时加入江苏省政府。后来陈果夫将其构想并
参酌国情，草拟“实行移垦政策刍议”，提请中央参酌：“我国人口分布至不匀称。
沿海各省人口过密，食之者众，生计遂啬。西南、西北各省，人口稀少，荒地连绵，
生之者寡，生产遂无由发达。如能移沿海过剩人口，补西南、西北之不足，前者因
人口疏散，民生易于解决，后者藉增加之人口，发展生产，诚为一举而两利也。故
国家此后一方面固当努力各种建设，一方面应实行移民垦殖，衷多益寡，平均支配，
不仅为解决民生，发展生产之道，传布文化，巩固国防，亦利赖焉。”陈果夫在
“刍议”中说：
办理移民垦殖，首先应为垦区之建立。选定垦区，并仅须求经济条件之具备，
且须顾虑国防上之需要，及政治上、文化上之价值。故各垦区之性质，时有偏重，
大率言之，应有下列各类：
（一）国防垦区：此类垦区，如我国历史上之屯田区域，以在国家防御基点、
要塞区域附近为主。盖国家因其地之冲要，原应驻有常备军，以为附近地带之警备，
唯在国家承平时，常备军之数量，每属有限，而驻军之分布过广，互相策应之功能
亦失，且运输接济，甚为困难，故在较荒僻之要区，以设置垦区之方法，寓兵于农，
为中外历史上常有之事。我国古时之营田屯田等名色，今尚遗留于若干区域之田赋
制度上。民国以来，此制虽久废，然今后西北、西南国际路线日辟，西南、西北重
要境域，人民稀少，防御力甚为薄弱，必须有此项垦区之设置，以备非常。此种垦
区，将来自以移国防军队为主，然附近区域，更宜配置他类垦区，以互相为用。国
防垦区，往往不能兼顾经济条件，故垦区难以自然发展，必由国家经常予以补助，
或于其附近设置他类垦区，以济其需要，庶此种垦民，不至转徙逃避，逐渐失去国
防上之意义。尤应具有各种文化设备，必使垦民家属，乐于定住其地，庶使垦民人
人坚守土之念，而不感“头白尚戍边”之苦。此种国防垦区，与中央整个国防军之
分布计划有关，故应由中央举办之。
（二）政治垦区：此类垦区，可分为两种性质言之，一为含有实验政治理想所
设置之垦区，一为专为解决边疆民族问题所设置之垦区。前者例如欧人在南美、南
澳一带所设置之垦区，颇多含有实验各种政治理想之性质者。吾国三民主义之理想，
甚为高远，而三民主义之推行，在内地旧型社会，往往因格于种种风俗习惯，及历
史上所遗留之旧观念，推行易生阻力，故如在新组成之社会中，可完全依凭理想，
创造三民主义之新社会，自由进行而无阻碍，待得此种实验成功之经验后，即可迅
速促成全国旧型社会之蜕变，而为崭新之社会。吾国西南、西北一带，过去因风气
之闭塞，封建意识尚有不少遗留于官民两方，今后如欲求其迅速进步，成为民有民
治民享之三民主义社会，颇不易易。故为求推行三民主义之理想政治计，各省区均
应设置此类新垦区，为三民主义社会之试验，则有效力，当远超过于徒凭政令，在
旧社会中救政治之改革。至于边疆居有少数民族，如蒙藏回夷苗各族居住之区，过
去因文化水准之过低，民族隔阂之未去，不时发生纠纷，阻止其进步，今后欲求其
生活提高；社会改良，勉强推行中央之政教，亦颇不易，远不若先改善其生活方式，
变更其生活习惯，则潜移默化，风行甚速，故为国家百年大之计，应于接近蒙回藏
夷苗各区先设置垦区，迁移中土之人，与各族中之较开明者，同居于垦区，政府予
以种种补助，使其实际生活改良，则自能竭诚拥护政府之政教设施，然后逐渐推广
此种垦区于边僻深奥之区，边民自能乐于接受新文化之洗礼，而迅速进步矣。此两
种政治垦区之设立地点，虽较之国防垦区，较易抉择具备经济条件之处，然究不能
求其完备，均偏重于政治意义，故事实上以中央或地方政府举办为宜。
（三）经济垦区：纯粹之经济垦区，必具备（l）可有丰富之生产资源，（2）
接近交通要道，有水陆运输工具可用，（3）附近有相当之市场，使供水无缺。如是
则此种垦区之经济性能，可谓具备，其自然发展之可能性极大。政府予此种垦区，
只须略予提倡，布置基本设备，人民即能乐于迁人，而垦区逐渐向外围发展，故此
种垦区以提倡民营或社会公营为主，政府无须付巨大资力也。吾国西南、西北一带，
地旷人稀，合于此种经济垦区之条件者，仍所在多有，过去徒以兵匪为灾，或水利、
交通失修，卫生不良，遂致荒废。今当国难期中，政府上下日以增加生产、安置难
民为务，则此种垦区，应多多设置，一方去其致荒之原因，一方竭力促使社会团体
共起经营，则稗益国家社会，当非浅鲜。此种经济垦区，最能消纳大量之人口，良
以国防垦区或政治垦区，所能安置之人民，究极有限，且一切均需政府举办，所费
甚大，如欲政府省移民之劳费，人民乐移垦之实行，则唯赖有此种经济垦区。人民
求实际生活之改善，正如水之就下，如真有此种合于经济条件之垦区，则政府或社
会团体，一经提倡，初移之民，一经获利，则后之来者，源源不绝，无须政府之再
强制执行或奖励矣。现于南洋之发展历史，其初为少数人冒除移人其地，经若干时
日获有实际利益后，当地政府，虽加以种种严酷之限制，而移民之增加仍不已。故
今只须政府有初步计划，奖励社会团体，为此种垦区之经营，于西南、西北各省中，
分置若干垦区，每一垦区初无需甚大之域，或甚多之移民，唯必须其经营计划之得
利，以徐待其自然发展，则大量移民之政策自能实现也。
我国应设置之垦区，约分如上三类，盖言其各有偏重也。实则每种垦区，事实
上或并含有三种性质或含有其二，而同时各种垦区，又均各有其文化上之意义。垦
区所设之处，必须有种种文化设备，其影响于附近地带文化之提高，又何待言。政
府实行办理垦区之前，应先决定其偏重之性质，然后为各种不同之措施。至各种垦
区应有之其他组织及设备，事涉琐碎，兹姑不论。
当时陈果夫对移民之进行，提出具体办法：
移垦政策之实行，难在于大量人员之移徙。我国目前若以国家之力，如明初大
规模移民，恐无此经济力量，不易办理，只能先确定计划，行之以渐，持之以恒，
使易见成效。兹拟办法如次：
移送之民，自应以过剩人口为主，但人口如何始称过剩，颇难解释，其安土重
迁，宁聚居一隅，而不愿远离乡并者，实繁有徒。故初步移送之民，以政府所能直
接支配之过剩人口为限。大率可归纳为四类：一、失业者；二、本系政府所用，因
情异势迁，而需大量遣散者；三、为政府或社会所救济者；四、囚犯。
（一）失业者，大多为当地过剩人口，尤为劳工为然。各地政府应每年将失业
者登记一次或数次，依其原来职业，区分为土农工商等类，县汇报于省，省汇报于
中央。中央政府将全国失业者，分别支配于移垦区域。当地政府，规定一种失业移
殖章程，开办短期训练班，依士农工商职业性质，分别训练，教以移殖区域内之自
然智识，生活方法等等。训练期间，由政府供养生活，待中央指定移殖区域，即由
政府运送前往，贷以生活资本，或农、或工、或商、或士，使在新区，得以谋生。
凡同一地域之移民，仍移殖于同一区域，即以原属地名名之，如扬州移民移至某处，
即名其处为扬州移殖区，或小扬州之类，移民既同来一地，其语言风俗，生活习惯，
均与故乡无殊，则虽迁异地，既无生疏寂寞之苦，且增团结互助之心。第一批由政
府迁移来者居之而安，与故乡互通消息，其亲友中之生计困苦者，亦将为其逐渐吸
引而�