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为了更好地编制二五计划，国家计委从1957年1月开始，初步总结一五计划并研究二五计划的有关重大问题。国家计委组成了由计委和有关部门人员参加的三个组，第一组研究国民收入的分配，即积累和消费的比例关系、分配制度以及计划统计体制和方法问题；第二组研究国民经济各部门之间首先是工农业之间以及工业、农业内部的比例关系；第三组研究财政金融、内外贸易、轻工业以及人民购买力、利润、税收、物价、成本等问题。3月22日，李富春向周恩来报告了分组初步讨论的情况。
在这个过程中，国务院负责国家经济工作的领导干部深入到各地作进一步摸底调查。4月19日至5月21日，李富春和薄一波到成都、重庆、西安等地调查了一个来月。
在成都、西安的调查中，李富春、薄一波发现经济建设和文化建设方面普遍存在一些问题：（1）经济部门特别是工业企业的干部管理能力过弱。不少领导干部经过革命战争锻炼，但是缺乏必要的科学知识，缺乏组织现代化大生产的经验，缺乏对工人生活习惯的了解，工作上感到很吃力；（2）一些地方的企业、学校等单位建设用地过大，在建设中土地荒芜的现象很严重；（3）－些工厂、学校的建设标准过高，生产面积和设备利用率很低；（4）不少企业贪多求全，相邻或相近的工厂建设同样的辅助车间和试验室而利用率却不高，机器之声相闻，老死不相往来；（5）中等技术学校发展过多，建设标准过高。
针对这些问题，李富春和薄一波给党中央、毛泽东写信，建议严格控制建设用地。
各建设单位多占的和占而不用的土地，必须立即退还农民耕种。建设单位提出用地计划时，必须根据节约原则，用多少征多少；可用可不用者，决不征用；暂时不施工的，也不征用；分期分批施工的，则分期分批征用。适当降低建设标准。在城市住宅建设方面，应集中力量解决职工的集体宿舍。现有的中等技术学校和技工学校一律停止扩犬。加强经济部门基层组织的领导力量，抽调一部分北京的干部到大的工厂、矿山、公司、商店担任厂长（经理）或党委书记。在调查研究的基础上，1957年8月，国家计委综合各部、各办的研究结果，提出了关于二五计划控制数字的初步轮廓。8月8日，李富春提议国家计委各局负责人，继续利用一段时间，深入系统地摸一下基层单位的情况和问题，各工业局可以选择一个生产单位和一个基建单位，农林水利局可以选择一两个合作社，交通运输局、商业局、文教局也都可以分别选择一两条铁路、一两个商店或一两个学校调查研究，以利于第二个五年计划的综合安排，而且又便于今后与这些基层单位经常联系。
8月底，李富春听取工作情况汇报后，提出了这项工作进度的时间安排表：在9月底前拟出农林水、机械、冶金、化工、煤炭、电力、石油等部分的二五计划控制数字方案；10月底以前汇总研究，并提出劳动工资、文教等部分的方案；11月开始综合；11月底拟出第二个五年计划的任务、方针、政策、指标和重大项目的控制数字纲要，并报中央五人经济小组；12月底在中共八大二次会议上讨论，征求意见。经过这样的反复修订，准备在1958年2月召开的一届全国人大五次会议上通过第二个五年计划的正式文本。李富春将上述安排向周恩来和中央五人经济小组作了报告。
1957年9月，国家计委依据八大建议和报告所提原则，对第二个五年计划建设和生产的部署作了一些调整。在社会主义建设总的要求上，一方面，按照八大报告所提出的：在社会主义改造基本完成和第一个五年建设计划胜利完成的基础上，再经过十年到十五年的社会生产力的比较充分的发展，基本上建立起现代化的工业和现代化的农业，使我国社会主义的经济制度和政治制度获得比较充分的物质基础，从而使人民能够丰衣足食，劳动力能够比较充分的就业，基本上解决八大提出的现阶段的主要矛盾（人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，和人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的现实状况之间的矛盾）。与此同时，又提出了：还必须加强和巩固党和工人阶级在政治、思想战线上的阵地，解决工人阶级同资产阶级不仅在经济上而且在政治上思想上的矛盾，认为这个矛盾是我国过渡时期国内的基本矛盾。并从实际情况出发，在计划指标上作了一些压缩。
1957年9月20日至10月9日，在中共八届三中全会上，李富春就二五计刘的编制问题发言。
他着重讲了三个问题：
第一，关于从我国实际情况出发的问题。我国的基本国情为：社会主义制度已经基本建立，第一个五年计划即将胜利完成。但是，人口多、耕地少、经济基础薄弱，仍然是我国经济的主要问题和特点。人多好办事，劳动力后备大，但人口数量增加过快，生活消费品的供应和劳动就业的安排问题就很多。耕地少，单位面积产量低，生产不稳定，农业落后，影响了人民生活的进一步提高，也影响工业发展和整个建设事业的顺利发展。工业水平低，原材料工业落后于加工工业，煤、电、油都比较紧张，为农业服务的工业特别是化学工业的基础还不够，国民收入水平低。由以上国情出发，编制二五计划的方针是：（1）一切生产、建设、劳动和生活的部署，都必须从六亿人口出发，统筹兼顾，适当安排；（2）以发展重工业为中心，发展工业和发展农业同时并举，工农业互相结合；（3）必须全面地贯彻执行勤俭建国和勤俭持家的方针，使增产节约成为社会风气，成为经常的制度。
第二，关于统筹安排生产、建设、劳动和人民生活的问题。经济方面主要是解决建设和生活的关系，解决重工业、轻工业和农业的发展关系，同时还要解决先进技术和落后技术的关系、中央和地方的关系筹等。问题的中心在于如何充分利用我国的人力、物力和善于利用有限的积累，实现社会主义的扩大再生产，保证六亿人民有吃有穿，加速我国的社会主义工业化。在第二个五年计划时期中，关键在于发展农业。工业建设的安排、重工业内部的关系应当有所调整，同农业、轻工业直接有关的重工业应当发展得快些，原材料工业应当比加工工业发展得快些，机械工业应当适当发展我国缺少的和薄弱的制造部门。
第三，关于计划工作问题。长期计划应当充分可靠，年度计划应当积极可靠，两者都应该利用各种有利条件，调动各种积极因素，发挥潜在力量，注意瞻前顾后。这样，才能既可防止冒进，也可防止保守。上述方针遵循了八大通过的《建议》和周恩来在八大所作报告的精神，是对建议和报告的落实和具体化，同时又根据中共八大一次会议以后一年多来的实践，补充和细化了建议和报告提出的基本思想。当时，李富春估计二五计划的控制数字要到年春天才能定案。在会前计委党组向中央提供的意见中，第二个五年计划工农业生产的增长指数，较八大建议有所压缩，但大部分主要产品的绝对数有所增加。这是因为，八大建议第二个五年工业总产值增加一倍，是按原五年计划中1957年指标（包括手工业为亿元）定下的，1962年应达13066忆元；这时以1957年预计的740亿元为基数，以原定的每年增长13％计算，1962年达到1360亿元左右，超过了八大建议的要求；如速度为12％，也可达到1300亿元左右。主要产品产量同八大建议比较，大致分三类：比八大指标有所提高的如化肥、电、煤、冶金设备、探矿设备和化工设备等；接近或达到八大指标的如钢、铅、水泥、原木、船、糖等；比八大指标降低的如石油、机床、棉纱等。
当时估计二五计划期间，农业总产值达不到八大建议增长35％的指标，初步计算增长25％－30％左右，比第一个五年25％的速度略高。因此计划主要农产品的产量比八大建议数字有所下降，更低于各省市提议数字10％左右。
国家计委的这些意见，是遵循八大一次会议确认的既反保守又反冒进的方针提出的。今日看来，1957年计划的数字与1965年的实际完成数仍超出许多，但与此后对二五计划的修订数字比较，则接近于实际。
就在二五计划紧张有序地编制的过程中，1957年秋冬开始，毛泽东对1956年经济工作中的反冒进提出了批评，改变了中共八大一次会议确认的既反保守又反冒进的方针。按照八大一次会议精神进行的二五计划编制工作，也就逐渐难以沿着原有的轨道去做了。
·3。三面红旗与二五计划草案的修订
1957年的经济工作，由于认真执行党的八大方针，成为1949年新中国成立以来效果最好的年份之一。这一年，在中国共产党的整风运动过程中进一步开展了党内外的反右派斗争。这场斗争被严重地扩大化了。其后果与中国共产党内部对反冒进的批判一起，影响了一五经验教训的正确汲取和改革经济管理体制的科学探索；为1958年出现的破坏力极大的高指标、浮夸风、共产风提供了思想认识与工作作风的背景；也使得二五计划的制定失去了全面完成的可能。致使二五计划最终未正式颁布。
一、经济建设指导思想的变化…对反冒进的批评
在1957年9月20日至10月9日召开的中共八届三中全会的全体会议上，毛泽东在会上作了《做革命的促进派》的讲话。他郑重表示：八大关于国内主要矛盾的提法是不对的，还是七届二中全会的提法正确：无产阶级和资产阶级酌矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会的主要矛盾。在经济建设方针上，他指出，去年一年扫掉了三个东西，一个是多快好省，一个是农业发展纲要，一个是促进委员会。他主张恢复这三个东西。他认为，反冒进打击了群众的积极性，而且给右派的猖狂进攻以影响，因右派是促退派。由于反冒进，影响了1957年经济特别是农业的发展。毛泽东并且提出了15年内或者更多一点的时间钢产量达到万吨的口号。
但是，毛泽东关于1957年的经济与农业的形势分析是不准确的。
1957年本是中华人民共和国成立以后经济效益最好的年份之一，财政收支平衡且略有结余，归还了1956年向银行透支款6亿元，工业则比上年增长10％，超过计划41％。但毛泽东却从另一个角度得出了相反的结论。他从1957年工业发展的速度远不如上年（1956年为31％），农业没有达到计划的情况，得出结论认为，1956年的反冒进在政治上给群众泼了凉水，为右派猖狂进攻提供了口实，在经济上造成了发展的低潮。于是，在1957年9至10月举行的中共八届二中全会上，对反冒进提出了批评。随后，在1957年11月至12月间陆续召开的各省、市、自治区党代表大会上，以四大的形式批判右倾保守，为发动大跃进开路。1958年春，毛泽东又主持召开了1月杭州会议（部分省市委书记会议）、南宁会议（9省2市书记会议），3月成都会议（中央工作会议），4月汉口会议，总结经验，统一对大跃进的认识。在这些会议上，对反冒进和经济建设上的右倾保守的批判逐步升级。特别是在南宁会议上，毛泽东把反冒进提到政治问题的高度。他提出：反冒进是非马克思主义的，冒进是马克思主义的，反冒进没有摆对一个指头与九个指头的关系，不弄清楚这个比例关系就是资产阶级的方法。
并说，反冒进离右派只有50米远了。如此上纲与高压，党内对跃进－－冒进持异议的领导都做了检讨。
实际上，1957年农业发展情况也是良好的。从粮食产量来看，1956年粮食总产量为38549亿斤，1957年粮食总产量为39009亿斤，比上年增产粮食50亿斤，1957年的粮食产量不仅高于1956年，而且高于1959－1965年历年产量（除1958年为昙花一现的4000忆斤以外）。就农业总产值来看，按1957年不变价格计算，1956年农业总产值为5084亿元，1957年为5367亿元，1957年比1956年增长55。7％：1958年农业总产值为5500亿元，1958年比1957年增长24。8％。1957年农业总产值的增长幅度比大跃进的1958年要高一倍以上。
对于毛泽东的分析和结论，在反右派运动的声浪中，八届三中全会上没有不同意见。此前，在6月26日召开的第一届全国人民代表大会第四次会议上，周恩来已经放弃了反冒进的主张。
八届三中全会基本通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》，纲要要求，从1956年到1967年起的12年内，粮食每亩平均年产量，黄河以北由1955年的150多斤增加到400斤；黄河以南、淮河以北由1955年的208斤增加到500斤；淮河以南由1955年的400斤增加到800斤。
在经济建设的指导思想滑向跃进的同时，这次会议还基本上通过了《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进商业管理体制的规定（草案）》和《关于改进财政体制和划分中央和地方财政管理权限的规定（草案）》。11月8日，这三个文件经国务皖通过。三个文件总的精神是把一部分工业管理、商业管理和财务管理的权力，下放给地方行政机关和厂矿企业，以便进一步发挥地方和企业的主动性和积极性，因地制宜地完成国家的统一计划。其中规定：（1）分别不同情况下放一部分工业和商业企业，改由省、市、自治区管理；（2）扩大省市在物资分配方面的权限，对当地的中央企业、地方企业和地方商业机构分配到的物资，在保证各企业完成国家计划的条件下，有权进行数量、品种和使用时间方面的调剂；（3）下放地方管理的中央工业企业和中央各商业部门的企业（粮食、外贸的外销部分除外），其全部利润的20％归地方所得，以便进一步发挥地方的积极性和主动性；（4）商业价格实行分级管理，三类农副产品的收购价格与销售价格，次要市场与次要工业品的销售价格由省、市、自治区自定；（5）实行外汇分成；（6）企业的管理权限也适当扩大。国家给工业企业只下达主要产品产量、职工总数、工资总额、利润四个指令性指标。企业与国家实行利润分成。国家给商业企业只下达收购额、销售额、职工总数、利润四个指标，同时允许地方在执行商业收购计划和销售计划时有总额5％上下的机动幅度。
在党的八届三中全会上，陈云于9月24日提出经济体制改进以后应该注意的问题。他预见到了行政分权后可能带来的新问题，特别提出：（1）中央某些职权下放以后，必须加强对各个地方的平衡工作。体制改变以后，地方更可以因地制宜地办事。但是，必须加强全国的平衡工作。因为经济单位是分散的，没有全局、整体的平衡，就不是有计划的经济。过去中央各部可能忽视地方，但是职权下放给地方以后，也可能发生不顾全局的倾向。因此，一方面要有适当的分权，同时又耍加强综合。分权以后，平衡工作不是应该削弱，而是应该大大加强。各地基本建设项目必须经过全国计划机关的审核平衡。（2）地方要切实掌握资金的投放方向，地方大部分的钱，应该投向与发展农业生产有关的方面。例如化肥工业、兴修水利、可垦荒地的开垦等。（3）财政体制一经改变，必须建立相应的财务管理制度。今后各地方和各企业，都有机动的财力，比较好办事；但如果管理不好，就会坏事。为了防止和减少贪污、浪费的现象，必须建立各种管理制度。（4）中央和地方各种分成制度，基本上三年不变；但执行一年以后，如果有不适当的地方，应该有局部的调整。分成要有个限度。三年之内，地方财政分成不超过亿至36亿元，外汇分成不超过4500万到5000万美元。这两个数字的规定是必要的。
但数目过多，便会影响全国的重点建设。
陈云预见到的体制下放后可能出现的问题在一年以后被证实了。即在只有计划一种机制配置资源，计划所管包罗万象的情况下，权力下放导致了力量分散、经济结构被破坏和经济整体不平衡。
10月初，国务院审议了国家经委提出的《关于1958年度国民经济计划控制数字安排的意见》后，发布了《国务院关于编制1958年度国民经济计划草案的指示》，《指示》提出了胜利地完成了第一个五年计划以后，在国民经济发展中暴露出四方面比较突出的问题。首先是农业生产仍然落后于国民经济其他部门，特别是落后于工业发展和人民生活改善的需要；其次是原材料、燃料、化学工业生产仍然不能满足机械工业、交通运输业特别是农业的需要；第三是在增加新的产品、发掘新的原料资源、积极使用代用品方面，还落后于国民经济发展的要求；第四是增产节约的潜力还很大，勤俭建国的方针还需要继续大力贯彻执行。对1958年计划草案的安排，《指示》提出：（1）要想尽一切办法，促进农业增产，是编制1958年度国民经济计划的主要任务之一；要求粮食（不包括大豆）达到3960亿斤，棉花达到3250万担。（2）工业生产必须有进一步的增长。对于供应不足的产品，必须切实努力增加产量，节约使用，并且采取有效措施使用代用品。一切工业部门都必须想尽各种办法，增加新产品，提高质量，提高劳动生产率，降低成本。要求工业总产量比1957年预计增长8％以上。（3）交通运输事业，随着工农业生产和基本建设的发展，应该有相应的发展。（4）基本建设投资总额，初步定为116亿元。（5）同经济的发展相适应，人民生活将有一定的改善。职工工资总额将比1957年预计增长4％，农民的购买力增长64％。（6）文教卫生和科学研究事业，应该在巩固和提高质量的基础上稳步地发展。（7）继续开展增产节约运动，继续贯彻执行勤俭建国的方针，是编好1958年度国民经济计划的关键。【贺氏藏书·刘大海精校】
《指示》要求各部和各省、市、自治区在接到这一指示后，立即抓紧时间编好1958年度升划草案，报送国务院，并抄送国家经委和国家计委