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消灭工农差别、城乡差别、全国走向平衡发展的共产主义要求。
按照《决定》所规定的主要指标推算，1962年的工业总产值约为5700亿元，将比1957年增长74倍左右，平均每年增长53％左右（比1958年预计数增长43倍左右，平均每年增长51％左右）。1962年农业总产值约为2400亿元左右，将比1957年增长25到28倍，平均每年增长20％左右（比1958年预计数增长12倍左右，平均每年增长17％左右）。在1962年工农业的总产值中，工业的比重将达到70％左右。
为了实现上述指标，第二个五年必须进行巨大规模的建设。初步估算，第二个五年合计的基本建设投资约需3850亿元，比第一个五年增长68倍左右。由于项目投资定额比第一个五年大大降低，一般是一个钱顶两个钱用，办两个钱的甚至更多的事，因此实际的建设规模比投资表现的要大得多。第二个五年工业方面的重大建设项目，初步安排了1000个以上，这里面还没有全部包括为第三个五年的建设所必需的、要在年年底以前开工建设的重大项目，因此，重大建设项目实际上将会更多一些。至于中小型的建设项目，将由各省、市、自治区在编制计划的时候，根据需要和可能的祭件具体安排。
粗略计算，第二个五年内需要增加职工2800万人左右，其中工程技术人员约万人左右。如果要在1962年争取钢的产量达到1亿盹，那么，各项有关的指标都还要相应提高，各项有关的工作也要相应地加以部署，特别是机械工业的制造能力在年以后还应有所增长。
《决定》认为，通过抓紧前三年的工作，完全可能在1962年生产1亿吨钢，将在上述以8000万吨钢为纲所安排的各项主要指标的基础上，对此作进一步的研究和安排，争取一亿吨钢的方案实现。上述生产指标和建设任务实现之后，我国社会经济面貌将要发生根本的变化：第一，完成社会主义工业化，在工业上做到独立自主。1962年前后，可以每年提供年产2000万吨到2500万吨钢的冶金设备和3000万千瓦左右的全套发电设备，可以提供像12000吨以至更大的水压机、30万千瓦的水力发电机组、直径1150公厘的大型轧钢机等各种重型设备，以及大型坐标镗床、光学仪器、各种精密仪器等。第二，基本上实现农业现代化。到1962年，可以保证全国有65％左右的耕地采用机器耕作。90％以上的耕地实现水利化，全国每亩耕地平均施用化学肥料60斤以上，从而大大增强农业战线上征胍自然的力量。第三，科学技术赶上世界先进水平。在年以前，可以掌握原子能、喷气、无线电电子学等尖端的科学技术，在工业科学技术方面赶上世界上先进的国家。同时，农业和医学将完成中国特有的丰富经验的总结工作，而居于世界上最先进的地位。第四，人民生活水平大大提高。到1962年每人平均的消费量可以达到：粮食550到600斤，肉类100斤，食用植物油25斤，食糖23斤，各种布100尺。城市职工和乡村农民消费水平之间的距离将大大缩小。同时，由于大力普及教育，教育和劳动相结合，干部参加体力劳动，人民的文化水平将显着地提高，体力劳动和脑力劳动的差别将日益缩小。第五，随着社会生产力的空前发展和共产主义思想觉悟的空前提高，新的共产主义的社会关系必将得到迅速发展，人民公社必将成为我国社会基层的主要形式。上述这些变化说明：经过第二个五年计划的努力，我们将建成社会主义，并且为第三个和第四个五年计划期间开始向共产主义过渡准备物质的和思想的某些条件。
国家计委对第二个五年计划建设的上述部署，提出的具体实施意见为：
第一，在第二个五年计划期间，在贯彻执行党的社会主义建设总路线和三个并举方针的条件下，首先必须苦战三年，突破重点，主要抓三个元帅和两个先行。
在1960年，粮食产量要达到每人2000斤，使我国的建设事业能够在生活资料充分供应的条件下顺利进行；钢产量要达到5000万吨，并且在品种方面满足各方面的需要；冶金设备、发电设备和重型机床的制造能力要增长上去，做到自力更生。同时，铜和铝，电力、煤炭和石油，水泥和木材，化学工业特别是基本化学工业，都应当有相应的增长。运输有面也必须有适当的安排。在集中主要力量抓重点的时候，又应当注意其他经济部门的相应发展，以便为后两年国民经济各部门的全面跃进，为人民生活的更大改善，创造顺利的条件。总之，应当全面安排，重点突破，有步骤地解决国民经济发展中的主要问题，及时地调整国民经济各部门之间的比例关系。
第二，把保证速度和合理布局这两个方面正确地结合起来。为了保证速度，某些原来工业基础较好的地区，在工业上进行适当的扩建改建是需要的，但是为了促进全国经济比较均衡的发展，必须积极地建设经济落后地区的工业。经济发达地区应当积极支援经济落后地区，沿海工业基地应当积极支援内地。所有地区的经济发展，除了考虑国家规定的外调任务和协作任务以外，应当根据本区的需要来合理安排。为了适应国防安全的要求，特别是适应逐步消灭城乡界限、全国经济走向均衡发展的共产主义要求，企业的布置应当适当分散，并且利用现有的中小城市和集镇；先从事生产再逐步进行城市建设；企业的规模除必要的骨干项目以外，应当多采取中小型。现有的大城市除了安排必要的大型企业、高级的精密的机械工厂、科学技术的研究机构和试验机构外，应当尽可能地少安排一般的企业。
第三，科学技术上抓两头，带动申间，即抓群众性的技术革命运动和尖端科学技术事业的基本建设，带动工业、农业和交通运输业的技术改造。采取普及和提高相结合、土法和洋法相结合的方针。土法固然要一步步提高，洋法也要不断改进，使之适合于我国情况和符合于多快好省的要求。群众的创造发明和各种科学研究成果，应当及时总结和推广，这是使科学技术迅速地为生产服务的关键性措施。
第四，采取统一计划、分级管理、加强协作、共同负责、重点建设、枝叶扶持的计划方法和管理方法，使计划性和积极性正确地结合起来。各方面的积极性应当纳入计划，在加强计划性的条件下应当充分发挥各方面的积极性。各级的计划都应当是全国统一计划的一部分，全国的计划由中央、省市（自治区）、县三级分别管理，共同负责，保证完成。重要的原材料和设备由中央有关部门统一分配，以便保证完成国家计划规定的重点项目和主要生产指标；各有关部门在分配的时候，应当给地方留出一定的机动数，并且规定超产部分的分成比例，由地方支配。实行以省、市、自治区为单位的大包干制度。各地区在保证完成国家的生产指标、重点项目、新增生产能力和财政收入的条件下，可以根据本地区的具体情况，按照多快好省的要求，对生产、建设事业进行统筹安排。
二五计划指标的修订与年度计划的改变是相辅相成的。1958年2月1日至日，在一届全国人大五次会议上，薄一波向大会提出《关于1958年度国民经济计划草案的报告》。会议批准的1958年国民经济计划主要指标为：工业总产值为7474亿元，比1957年顸计增长14。6％，其中钢产量624万吨，增长19。2％；原煤15亿吨，增长17。2％；发电量224亿度，增长18％；棉纱520万件，增长12。7％；卷烟436万箱；农业总产值688，3亿元，比1957年增长61％，其中粮食产量（包括大豆）4128亿斤，增长59％；棉花3500万担，增长67％；工业和手工业产值增长l3。9％；基本建设投资1458亿元，增长17。8％。2月12日，国务院将1958年计划指标下达各地区和各部门。【贺氏藏书·刘大海精校】
国务院指出，这是国家的第一本账，各省、市、自治区和各个部门要在此基础上再编制第二本账。3月21日，成都会议通过1958年年度计划的第二本账，4月5日中央政治局批准国家经委《关于1958年度计划第二本账的报告》。这个报告是在2月11日全国人民代表大会通过的1958年国民经济计划的基础上，根据我国国民经济大发展、大跃进的形势提出的。这个第二本账与全国人民代表大会批准的1958年计划相比，工农业总产值增加223亿元，原煤产量增加1665万吨，达到16737万吨；钢产量增加75万吨，达到700万吨；棉纱产量增加40万件，达到560万件；粮食产量增加593万斤。达到4316亿斤；棉花产量增加593万担，达到4093万担；财政收入由332亿元增加到372亿元；基本建设投资增加292亿元，达到175亿元。在批评反冒进和破除迷信、解放思想的气氛下，会议还就加快农业机械化问题作出决定，要求在7年内，争取5年内基本实现农业机械化和半机械化；并且提出，在5年或者7年的时间内，使地方工业产值赶上或超过农业产值。
考虑到1958年的生产和基本建设的任务十分繁重，在1958年8月以后的4个月中，各地方和各部门把主要力量放在抓当年的工业生产、建设和编制明年计划方面，国家计委提议将正式编制第二个五年计划的工作，推迟到1959年四、五月间进行。1959年以后，由于形势的变化，再也没有全面编制与修订第二个五年计划，只是年度计划随着形势的变化又做了多次调整。第二个五年计划的正式文本也始终未能面世。
1958年8月28日，中共中央北戴河会议批准了国家计委提出的《关于第二个五年计划的意见》，联系同年5月国家计委关于二五计划的汇报要点，从经济计划这一侧面反映了二五计划实施初期计划的变化，具体体现了计划工作中受急躁冒进的影响一再拔高的过程，主要表现在以下几个方面：
首先，提出超越国情国力的奋斗目标。1957年11月，毛泽东提出要用15年时间在经济上超过英国。1958年元旦社论，明确提出了超英赶美的战略任务。当时认为，政治上已经是东风压倒西风，经济上也要超过资本主义国家。超英赶美的战略任务不仅造成我国国民经济的畸形发展，而且改变了过渡时期总路线所确定的经济发展长远目标。《意见书》以超英赶美的战略方针为依据，明确提出：经过大跃进三年苦战，再加上后两年继续努力，我们就有可能使粮食产量达到15万亿斤或者更多一些，钢产量达到8000万吨，完成社会主义工业化，在工业上做到独立自主，农业上基本实现现代化，并且提前五年时间实现十二年科学规划。这样，就有可能在1962年或者更多一点时间里在钢铁方面超过英国，在1972年或者更多一点时间里在钢铁等方面超过美国。这种奋斗目标显然超越当时经济发展水平，脱离实际地在国际上争面子。这不仅扭转了经济工作的发展方向，而且必然对抬高计划指标提出更极端的要求。
其次，浮夸风的蔓延带来对经济形势估计的偏差，也为夸大主观能动性提供了依据。生产建设追求高指标。1958年上半年大跃进运动的势头很猛，工农业生产大幅度增长已成定局。同年8月3日，国家统计局发表1958年上半年国民经济计划执行情况，上半年全国工业总产值比去年同期增长34％；全国夏收粮食作物产量预计可达1％亿斤，比上年增产69％。在国民经济全面大跃进的形势下二五计划《意见书》提出：为了提前把我国建设成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家，二五期间，工农业总产值比1957年增长74信。五年内基本建设投资3850亿元，十一五时期增长68倍，重大工业建设项目1000个以上。与八大提出的《建议》相比，计划指标大幅度提高，有的高达四倍、五倍，甚至更多，严重脱离实际。对于经济发展中可能出现的困难，当时认为：自然灾害将不会影响农业的发展，原材料供应不足的矛盾可能解决；五年平均积累率为40％左右不会影响人民生活水平提高，等等，采取了过于乐观的态度。
再次，区域之间争投资缺乏制约机制。建立地方工业体系是二五计划《意见书》
的重要特征。为了使各地尽快地实现工业总产值超过农业总产值，依靠地方的迅速发展实现大跃进，二五计划《意见书》提出：二五期间各地区协作区都应当建立起比较完整的、不同水平和各具特点的工业体系，各省、市、自治区也都应建立起一定程度的工业基础，企业的分布应适当分散化。为此，在经济管理体制上采取了下放管理权的政策和措施。尽管进行体制改革是根据八大的精神安排的，但原有含义已经改变，成为实现大跃进，加快建立地方工业体系的重要步骤。1958年，中央所属企业、事业单位由1957年的9300多个减少为1200多个，下放88％；中央直属企业的工业卢值在工业总产值中的比重，由1957年的39。7％下降到13。8％。实行可以地区为主的条块结合的计划管理体制，基本建设计划权限大部分下放给地方和各部支配，中央只管特大建设项目的审批。财政收支方面决定大部分财政收支划归地方支配。同时扩大企业的人权、财权和物权，国家下达给企业的指令性计划指标也由12项减少为4项。管理权限下放，是消除集中过多之弊端所必需，对调动企业和地方的积极性起了一定作用，方向是对的。但是管理权力下放过多、过快，则削弱了中央进行宏观控制的能力。计划管理权，特别是资金分配使用权的分散必然导致经济决策的分散。一方面国家手中缺乏宏观调节的物质基础和手段，重点建设的方针难以保证；另一方面，地方各项建设全面铺开，计划外、预算外的建设迅速扩张，各个地区兴建的中小企业星罗棋布、遍地开花，企业结构畸形发展。特别是在高指标瞎指挥、浮夸风、共产风盛行的情况下，地方和企业的积极性转变成为盲目性和无政府主义，国民经济出现全局性混乱。
而计委的干部之所以作出这样的计划，与认识的局限和政治的压力有关。据柳随年回忆：在大炼钢铁运动中，计委机关的干部也把铁丝网剪成一段一段去炼铁，炼出几块铁疙瘩，还绑上红布报喜，把有用的铁炼成无用的铁。今天听来是笑话，很荒唐。当时大家抱着一个信念，工业以钢为纲，只要把钢搞上去就好办了。1958年下半年，许多迹象表明国民经济主要比例关系已经失调，需要调整。那时人们对有些情况不是不了解，但不敢反呋，怕说泼冷水。如1958年九、十月份，计委干部去河北徐水搞共产主义规划。问老农一亩能产多少？他两次不吭声，问第三次才用嘴指着牌子上的800斤。
我问能产800斤吗？他说包括秸秆在内。1959年1月，计委和农业部的同志第二次去徐水，帮徐水办了个用白薯生产酒精的工厂，叫商庄化工厂，到那里一看，人吃的白薯都没有了，还办什么工厂？当时向河北省委书记解学恭汇报徐水产量不实，解学恭说：
徐水的成绩是很大的，工作上有点粗。同时，在思想上也有错觉，扩大积累的结果进一步引起钢铁不足，误认为还得集中力量上钢铁。1958年10月，在第七次全国计划会议上提出1959年工业生产的中心任务是要为生产3000万吨钢而奋斗。后来到武昌会议上定为2000万吨，对外公布1800万吨。以后看到不行，1959年34月份，在上海会议上降到1650万吨。当时虽然也有些同志认识到要完成1650万吨仍不可能，但也觉得再降不好说了。会开完了，毛主席作了批评，说你们这些搞经济工作的，是不是懂得经济。要陈云同志再摸一摸，把数字落实下来。陈云同志回北京以后，亲自摸情况，搞调查，向政治局建议1350万吨。其实这个数字也高，但这在当时来说已经裉不简单。
在这前后，虽然毛主席不断强调要压缩空气，冷热结合，强调要搞好综合平衡，但由于在总的方面坚持跃进的口号，坚持以钢为纲发展工业的口号，因此不可能进行根本的调整。
·4。二五计划头三年的实施
1958－1962年二五计划，由于实施过程中的巨大波动，实际上分成两个阶段。
1958－1960年为大跃进阶段；1961－1962年进入调整时期，与1963－1965年的继续调整连成一气。两个阶段的政策变化很大。本节主要阐述第一阶段的情况，第二阶段的主要内容放在下一章中。
1958年的大跃进，是作为1957年整风反右运动之后要出现经济建设高潮提出来的。而实际上国民经济的跃进指标受到了政治推测和政治需要的干扰。从政治需要出发，计划水涨船高，特别是很多指标的确定由于没有经过详细计算和综合平衡而缺少科学依据。1957年大中型建设项目是992个，1958年猛增到1587个；小型建设项目星罗棋布，遍地开花。由于建设规模与国力不相称，以至后来大批建设项目不得不下马，造成巨大浪费。
上面压跃进指标，下面就大放卫星，助长了弄虚作假。有了下面的假卫星，又反过来以此为根据提出更高的指标和奋斗口号；形成了一场包含着层层高压和层层虚报的政治运动，而难以认真地搞经济建设。当时提出要打破常规，敢想敢干。实际上在经济计划领域出现了破除科学，夸大主观意志的倾向。否定客观舰律。把遵守客观规律的要求视为必须打破的常规；不讲比例，不讲综合平衡，把坚持计划原则，综合平衡的要求统统看作是必须打破的常规而放弃了。为了寻找所谓根据，当时还开展了一场什么是计划工作基本方法的大辩论。
大跃进运动加上人民公社化运动，使得当时以高指标、瞎指挥、浮夸风和共产风为主要标志白勺左的错误严重地泛滥起来。
一、计划工作的变化
（一）建立多本账与开展评比
1958年1月，毛泽东根据杭州会议和南宁会议上讨论的结果，提出了《工作方法六十条（草案）》（以下简称《六十条》），归纳了各级领导干部领导经济工作的方法，其中包括了计划的制定与实施的方法。