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1958年1月，毛泽东根据杭州会议和南宁会议上讨论的结果，提出了《工作方法六十条（草案）》（以下简称《六十条》），归纳了各级领导干部领导经济工作的方法，其中包括了计划的制定与实施的方法。
在《六十条》中，关于县以上各级党委要抓的经济工作和经济计划的内容，概括为社会主义建设、社会主义工业和社会主义农业3个方面各14项。县以上各级党委要抓的社会主义建设工作的14项为：（1）工业；（2）手工业；（3）农业；（4）农村副业；（5）林业；（6）渔业；（7）畜牧业；（8）交通运输业；（9）商业；（10）财政和金融；（11）劳动、工资和人口；（12）科学；（13）文教；（14）卫生。县以上各级党委要抓的社会主义工业工作的14项为：（1）产量指标；（2）产品质量；（3）新产品试制；（4）新技术；（5）先进定额；节约原材料，找寻和使用代用品；（7）劳动组织、劳动保护和工资福利；（8）成本；（9）生产准备和流动资金；（10）企业的分工和协作；（11）供产销平衡；（12）地质勘探；（13）资源综合利用；（14）设计和施工。这是初步拟定的项目，以后应该逐步形成工业发展纲要四十条。各级党委要抓的社会主义农业工作的14项为：（1）产量指标；（2）水利；（3）肥料；（4）土壤；（5）种子；（6）改制（改变耕作制度，如扩大复种面积，晚改早，旱改水等）；（7）病虫害；（8）机械化（新式农具，双轮双铧犁，抽水机，适合中国各个不同区域的拖拉机及用摩托开动的运输工具等）；（9）精耕细作；（10）畜牧；（11）副业；（12）绿化；（13）除四害；（14艿台疾病讲卫生。
毛泽东指出：农业发展纲要四十条必须全部施行，抽出一些要点，目的在于有趼侧重。纲举目张，全网自然提起来了。这里强调的农业发展纲要四十条，是毛泽东关于经济建设工作文献起草中亲自下功夫最大的成果，也是经济建设指导思想在领导干部中争议的一个焦点。而纲举目张的方法，则是整个《六十条》中所体现的。
《六十条》还要求生产计划做三本账。其中中央两本账，一本是必成的计划，这一本公布；第二本是期成的计划，这一本不公布。地方也有两本账。地方的第一本就是中央的第二本，这在地方是必成的；第二本在地方是期成的。并对指标提出了具体要求：
一方面，各地方的工业产值（包括中央下放的厂矿、原来的地方国营工业和手工业的产值，不包括中央直属厂矿的产值），争取在5年内，或者7年内，或者10年内，超过当地的农业产值。各省市对于这件事要立即着手订计划，当年7月1日以前定出来。主要的任务是使工业认真地为农业服务。另一方面，在此后5年内，或者6年内，或者7年内，或者8年内，完成农业发展纲要四十条的规定。要求各省委、直属市委、自治区党委研究一下：就全国范围来看，5年完成四十条不能普遍做到，6年或者7年可能普遍做到，8年就更加有可能普遍做到。
这种三本账的制度，是造成大跃进中生产计划层层加码、追求高指标的一个重耍因素。它为计划的层层加码打开了一个重要的渠道。中央带头搞两本账，各级就都搞自己的两本账，下到基层，同一个指标就有六七种账了。不管工业、农业还是其他行业，大跃进的各种指标，大都是通过编两本账的方法，层层拔高的。在《六十条》中，要求计划实施采耳又全面规划，几次检查，年终评比的办法。评比的做法为：省和省比，市和市比，县和县比，社与社比，厂与厂比，矿和矿比，工地和工地比。以第二本账作为年终评比标准，可以订评比公约，也可以不订。《六十条》认为：农业比较易于评比。工业可以根据可比的条件评比，按产业系统评比。评比不仅比经济、比生产、比技术，还要比政治，就是比领导艺术。看谁领导得比较好些。掌握时机的方法为：五年看三年，三年看头年，每年看前冬。这种评比的做法迫使各级干部和企业以拔高的指标衡量业绩，虚报和浮夸的风气进一步蔓延开来。
《工作方法六十条》撰写得简明扼要。作为认识问题的方法，其中许多哲理无可厚非；但是作为经济计划和计划实施的办法，则过于简单，也不够全面。譬如关于质量，只是在工业的14项中提及，在评比时却只强调了产值的结构，即各地方的工业产值，争取在5年内，或者7年内，或者10年内，超过当地的农业产值，而没有质量要求。对农业则不提质量，只是强调提前完成脱离实际的农业发展纲要。这就为浮夸埋下了伏笔。建立多本账，特别是以第二本账作为年终评比的标准，是很不科学的做法。省和省、社和社、厂和厂之间基砌与条件有很大差异，增长与发展不可能齐头并进，简单地评比必然造成不公平与矛盾。第二本账作为期成数字，更难以作为评比的标准。这些方法与1958年5月八大二次会议上对持不同意见的同志批评为观潮派、秋后算账派，提出插红旗、拔白旗，以及后来的反右倾等政治运动结合起来，必然带来愈演愈烈的浮夸风。
直至1960年下半年，国民经济形势已经异常严峻，遏制形势继续恶化已是刻不容缓之时，1960年7月18日，李富春在中共中央北戴河会议上郑重建议，从明年起，年度计划只搞一本账，只搞一个计划，不搞第二本账。他的意见得到中央工作会议的赞成，会议决定以后国民经济不再搞两本账，只搞一本账，不搞计划外的东西，不留缺口。从此，两本账及其弊端，才从计划工作中消除。
（二）关于计划指标的综合平衡与经济发展不平衡的关系
综合平衡是编制计划的基本方法。对于关系国计民生长期发展的重要指标进行综合平衡，安排社会再生产各个环节之间、各个部门之间的比例关系，比较合理地分配资源（包括生产资料、劳动力和自然资源），发挥各方面的积极性，就可能促进国民经济协地、大规模地增加农作物的产量，发展农、林、牧、副、渔等生产事业；要求粮食、棉花的产量每年应分别以10％的速度递增，从而保证到1967年分别达到5亿吨和l亿担。实际上经过40多年的努力，到年，我国的粮食才第一次超过了5亿吨，而此时我国人口已经由6亿增加到12亿多。
实现社会生产和社会需要之间的平衡。因此，列宁曾认为：经常地、自觉地保持的平衡，实际上就是计划性。1958年，按照解放思想的原则，毛泽东在1月和3月分别召开的南宁会议和成都会议以及在两个会议基础上总结出来的《工作方法六十条》中，对于综合平衡提出了新的见解。他从哲学的高度指出：不平衡是普遍的客观规律。从不平衡到平衡，又从平衡到不平衡，循环不已，永远如此，但是每一循环都进到高的一级。不平衡是经常的，绝对的；平衡是暂时的，相对的。我国现在经济上的平衡和不平衡的变化，是在总的量变过程中许多部分的质变。
那么，如何处理经济发展的不平衡与计划指标的综合平衡之间的关系呢？是否因为不平衡是绝对的，平衡是暂时的、相对的，就不需要考虑计划指标的综合平衡与国民经济的比例关系了呢？毛泽东并没有回答。
面对毛泽东对反冒进的批评和破除迷信的号召，国家计委和计委主任李富春感到压力很大。李富春适应大跃进的形势，改变了按照八大建议指导思想制定二五计划的初衷。1958年4月，他检查说：综合平衡应该是积极地消除在比例关系中发生的新的薄弱环节，不断克服新的薄弱环节，避免发生新的经济混乱，要求新的平衡。根据这祥的观点来看我们过去的平衡工作，就是只见物不见人。我们把平衡当作一个规律，而不是当作一个方法，变成了静止的物的平衡。他还检讨：我们在主观上是促进派，主观上不是想使国家的建设少一点慢一点。但是，不管主观愿望如何，我们的计划方法－平衡法，如果这样用下去，在结果上虽然不是促退，但是也不那么促进。这样一个根本性的大问题，这样一个总的方向问题，我们接触过没有呢？接触过，但是没有系统地研究过。直到毛主席提出15年赶上英国，这样就不晓得把我们的思想给抛得多么远。所以现在我们应该认真地研究一下：农业纲要四十条能不能提前完成？15年赶上英国能不能提前完成？我们的建设速度可不可能比苏联过去的四十年的速度更快。这些问题是大问题，是方向问题，是社会主义搞不搞的问题。如果我们不认真地研究，我们的思想不仅赶不上，还要落后。指导思想变化以后，为了跟上大跃进的步伐，国家计委汇总各地区、各部门的要求，在1958年三次重新拟订二五计划草案。但是调整的步子仍然赶不上各地区、各部门提高指标的速度。这样制定出来的计划严重脱离了经济发展的客观实际。
（三）关于制定计划指标的依据
在八大关于第二个五年计划的建议中，计划指标是在总结第一个五年计划经验教训的基础上，经过反复研究制定的。1957年批评反冒进以后，情况发生了变化。
1957年11月，在当时社会主义各国出现白勺赶超浪潮中，毛泽东在莫斯科举行的各国共产党、工人党代表会议上提出中国可以用15年左右时间在钢铁等主要工业产品产量方面赶上和超过英国。12月21日，在中国工会第八次代表大会上，刘少奇代表中共中央正式宣布了毛泽东提出的15年赶超英国的口号。《人民日报》1958年元旦社论正式向全国公布了这一口号。从此，在钢铁和其他重要工业品产量方面赶上和超过英国，成为制定大跃进计划指标的重要依据。
此后，在1958年2月召开的一届五次全国人大会议上，一些省的代表提出苦战三年，改变面貌，十年计划，五年完成的目标。许多省、市、自治区表示决心，要在五、六、七年时间内完成农业发展纲要四十条规定的在12年内完成的任务。河南甚至提出当年粮食产量即可比上年增加50％－100％，两年实现四、五√＼，两年全省实现水利机械化，五年实现农业机械化。一些省市还提出，本地的地方工业在今后五年内不是培长百分之几十，而是要增长几倍。地处西北的甘肃竟提出，五年内地方工业产值要比现在增长16倍至19倍。各个行业也竞相提出跃进计划。冶金部设想冶金工业发展的速度更快一些，10年赶上英国，20年或稍长一点时间赶上美国；冶金部还在两个月里连续两次修改二五期末钢产量的指标，把八大原定1050至1200万吨的指标先是提高到1500万吨，很快又提高到2000万吨。化工部提出化学工业主要产品产量分别在年、7年或10年左右赶上和超过英国，要在全国建立几千个化肥厂，把原定二五期末化肥产量700万吨的指标提高到1000万吨。铁道部提出了15年铁路新线网发展规划，要在今后15年内修建8万公里新线，其中二五时期修建2万公里，三五、四五时期各修建3万公里，到1972年全国铁路总长达到10万公里，从世界第11位跃居第3位。各地方、各部门修改计划、提高指标仿佛很有根据，作为综合经济部门的国家计委在大跃进的浪潮中无力核实，不得不考虑这些跃进要求，将其作为修改指标的依据。
二、条条、块块关系的变化
早在1956年5月至8月，为了改变经济管理工作中管得过多过死的弊端，国务院的指标：即黄河、秦岭、白龙江、黄河（青海境内）以北地区平均亩产量为400斤，黄河以南、淮河以北地区平均亩产量为500斤，淮河、秦岭、白龙江以南地区平均亩产量为800斤。
召开了全国体制会议，决定改革管理体制。1958年，在大跃进的不正常气氛中，改革的设想被匆忙轻率地实施。中央在很短的时间内，就把经济管理权力下放给了地方。
其中包括下放计划管理权，实行以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度。具体包括以下方面：
（一）建立七个协作区
1958年1月，中共中央为着更加多、快、好、省地建设社会主义和配合国民经济计划的进行，决定全国划分为七个协作地区，由有关省、市、自治区党委举行定期性的和不定期性会议。通过这种会议，使各省、市、自治区互通情报，交流经验，互相协作，彼此支援，调节矛盾，互相评比，以便在中央方针政策和统一规划的领导下，促进社会主义建设事业的共同发展。全国七个协作地区为：辽宁、吉林、黑龙江、东蒙（今内蒙古东部三个盟）为东北协作区，以欧阳钦为会议召集人；北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古（今内蒙古西部四个盟和呼和浩特市）、河南为华北协作区，以林铁为会议召集人；上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、江西为华东协作区，以柯庆施为会议召集人；广东、广西、湖南、福建、江西为华南协作区，以陶铸为会议召集人；湖北、湖南、江西、河南、安徽为华中伽作区，以王任重为会议召集人；云南、贵州、四川、西藏、陕西为西南协作区，以李井泉为会议召集人；陕西、甘肃、青海为西北协作区，以张德生为会议召集人。有些省、自治区划分在几个协作区内，这种省、区可以按照经济关系密切的程度，以参加一个协作区为主。
如东部内蒙古自治区主要参加东北区，山东主要参加华东或者华北区，福建、江西、安徽主要参加华东区，湖南、河南主要参加华中区，陕西主要参加西北区。1961年月，中国共产党八届九次全体会议进一步决定成立华北、东北、华东、中南、西南、西北六个中国共产党的中央局，以加强对六个战略性地区的各项工作、特别是建立区域性的比较完整的经济体系工作的领导。六个新建立的中央局，都是中央的代表机构，它们分别代表中央领导下列各省、市、自治区：中共中央华北局－－北京、河北、内蒙、山西四个省、市、自治区；中共中央东北局－－黑龙江、吉林、辽宁三个省；中共中央华东局－－上海、江苏、浙江、江西、福建、安徽、山东七个省、市；中共中央中南局－－广东、广西、湖南、湖北、河南五个省；中共中央西南局－－四川、云南、贵州、西藏四个省、区；中共中央西北局－－陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏五个省、区。各中共中央局以建立本地区的比较完整的经济体系为其主要任务，根据党的社会主义建设总路线和党的各项方针、政策，因地制宜地贯彻执行中央的决定，以保证党的任务的完成和促进社会主义建设事业的全面发展。
（二）下放计划管理权限
1958年9月，中共中央、国务院在《关于改进计划管理体制的规定》中提出，实行以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度。主要内容有：
第一，在国家统一计划的前提下，实行分级管理的计划制度，充分发挥地方的积极性。
规定各省、直辖市、自治区在保证完成国家规定的生产建设和财政收入任务以及重要物资调拨计划的前提下，可以对本地区的工农业生产指标进行调整；可以对本地区的建设规模、建设项目和投资使用进行统筹安排；可以对本地区的物资进行调剂使用；可以对本地区的超收分成和支出结余的资金以及其他资金自行支配使用；可以对本地区的劳动和技术力量、地方交通、邮电、文教卫生、城市建设进行统筹安排。第二，自下而上逐级编制计划和进行综合平衡。规定各区、乡、社的经济文化建设都纳入县的统一计划之内；各县、专区的计划经过综合平衡后纳入省、直辖市、自治区的计划，经过各协作区综合平衡后，纳入全国统一计划内；中央各部门在地区平衡的基础上编制全国范围的专业计划；中央计划机关在地区平衡和专业平衡的基础上，进行全面的综合平衡，编制国家的统一计划。实行这～规定后，国家计委管理的工业产品，从1957年的300多种减少到1959年的215种，按产值计算，仅占全国工业总产值的58％；国家财政收入由中央直接征收的比重也从40％降至20％；中央统配、部管物资减少到132种，减少了供销工作也改由地方为主组织由于计划管理权限下放，特别是允许地方对中央制定的工农业生产指标进行调整，建设规模、建设项目可以突破，允许地方层层加码、自行增额而不需要中央批准，导致地方各自为政、自成体系、盲目发展，妨碍了重点项目建设和重点企业生产的顺利进行，使计划外的重复建设、以小挤大、盲目生产等现象十分严重，人力、物力、财力损失浪费严重，更加不足。【贺氏藏书·刘大海精校】
（三）下放基本建设项目审批权
为了加快发展地方工业，建成工业省，中共中央于1958年4月在关于协作和平衡的几项规定中决定，放松基本建设项目的审批程序，放手让地方扩大基本建设规模。规定地方兴办限额以上的建设项目，除了提出简要的计划任务书报送中央批准外，其他设计和预算文件，一律由省、直辖市、自治区自行审查批准；某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限额以上的建设项目，其计划任务书也可先经省、直辖市、自治区批准，再报中央有关部门备案；限额以下的项目，完全由地方自行决定。同年7月，国务院又发布《关于改进基本建设财务制度的几项规定》，提出对地方基本建设投资实行包干制度。即把年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资（包括储备资金），在保证不降低生产能力、不推迟交工日期、不突破投资总额和不增加非生产建设比重的条件下，交由各有关建设部门和单位统一掌握，自行安排，包干使用。建设工程竣工以后，资金如有结余，可以留给建设部门和单位另行使用在其他生产建设上。据不完全统计，1959年全国实行投资包干的建设单位达5000多个，占全国投资总额的40％左右；其中冶金、煤炭、水电、石油化工等系统实行包干的投资额占本部门投资总额的但是，地方在掌握了一定财力、物力、人力和基建项目审批权后，并不严格执行基本建设程序，片面追求地方工业