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四、1956年计划管理机构的变革
中国国民经济的计划管理，经过恢复时期三年的摸索和1953年以来两年多的全面实行，由于经济管理的基础较差，计划管理的水平太低，因此学习和仿照苏联计划管理模式推行的一五计划，在管理中就产生了不少问题，其中最突出的是计划滞后、计划与实际脱节和计划编制与管理混在一起，计委疲于应付这三个问题。
为了解决上述问题，使国家计委能够有效运行，完成好中长期计划和年度计划的编制和实施工作，1955年9月21日，国家计委党组在给中共中央《关于国家计划委员会编制方案的报告》中即提出分设两个委员会，即国家计划委员会和国家经济委员会，分别负责长期计划和年度计划。中共中央听取国家计委党组的建议，决定在国家计委之外，再成立一个机构，具体负责国民经济年度计划的编制和实施。
1956年5月12日，全国人大常委会第四十次会议通过调整国务院组织机构的决议，决定设立国家经济委员会。国家经委于7月1日起正式开始办公。经过反复考虑，经委暂设33个工作部门，准备等待将来条件具备时，再逐步分细。
据国家经委党组的报告，关于国家经委的编制，原计划为1350人现增加为1417人（同时期苏联经委为2300人）。除与计委分家时分得647人外，尚缺770人，其中局长副局长级干部缺52人；处长级干部缺112人；科长级干部缺144人；一般干部缺人。另外，属于国家经委代管的物价办公室，编制为100人，除了已调进28人外，尚缺72人。属于经委领导的国家物资供应总局，编制400人，除了与计委分家时分来人外，还缺191人，其中总局副局长缺2人，局长级干部缺6人，处长级干部缺19人，科长级干部缺35人，一般干部缺129人。国家经委成立后，即着手编制1957年的年度计划草案。据国家经委党组说，由于干部缺少并且质量不高，很难应付编制年度计划的工作。
·5。国家干部素质分析
中华人民共和国成立后，随着各顼事业的发展和各方面工作的开展，党、政、军、群各系统组织机构增多，干部队伍迅速扩大。据1954年底统计，全国除军队干部和万名中小学教职员以外，其他各条战线的干部共492万名（不包括未脱离生产的乡村干部），比1948年底的60万名干部扩大了8倍。全国的干部分布在不同的部门中，工作分工日益精细，他们中的大多数已经或正在向着专业化的方向发展。由于中国是一个经济落后的国家，中国共产党长期在农村奋斗，以及她的大多数成员出身农民，文化程度不高，因此，经济管理干部就非常缺乏，不得不从其他部门大量抽调或迅速培养经济管理干部。
1951年10月，中共中央决定抽调3000名处级和处级以上干部到国营工业部门工作。执行结果，到1953年秋，全国有66万多名干部转入工业战线，其中地级808名、县级6441名。1952年下半年，为加强中央办事机构，中央先后三次从地方抽调5000多名干部到中央各部门工作（80％以上的人分到了中央财经部门），其中司局级以上干部712名。中共中央《关于统一调配干部，团结、改造原有技术人员及大量培养、训练干部的决定》提出了三项要求：（1）必须为新建、改建和扩建的厂矿配备足够数量和一定质量的干部。根据德才兼备的标准，大胆地大量地从先进的技术工人和革命青年知识分子中提拔干部，并普遍采取设副职的办法，1吏其在老的骨干带领下，经过实际工作的锻炼，逐步胜任领导工作；（2）必须认真贯彻党对技术人员的政策，进一步做好团结、改造原有技术人员的工作；（3）必须大量培养、训练新的技术专家。
第一个五年计划开始实施后，根据统一调整、重点酡备、大胆提拔的原则，中国共产党又采取措施，制定计划，对全国地委以上党政机关和各厂矿企业，进行一次全面调查和统一调整，从党政机关再次抽调一批条件适合的干部转入厂矿企业，以加强对工业战线的领导。根据不完全统计，抽调到工业部门工作的干部共有16万多名，其中为项重点工程建设选调的领导干部就有3000名。与此同时，还提拔了一批新干部。
全国科级以上干部由1951年的123万名增加到28万多名，三年共提拔科级以上干部16万名。1955年下半年，社会主义改造高潮到来以后，为解决各方面领导骨干不足的问题，加强对干部的挑选提拔工作，1956年，全国共提拔相当于县长和县委部长以上的干部10万名以上，以满足各项事业发展的需要。这一时期，根据形势发展的要求，组织和调配千余名领导骨干到文教战线工作，加强大、中学校及科研机关的领导。对政法、外事等战线所需的干部，也大力进行调配。同时抽调财经、卫生干部和技术人员支援边疆。干部的素质决定了其管理经济的能力。中国共产党是一个成员大多数来自农民的政党，经过长期的革命战争，再加上旧中国经济文化的落后，尤其是现代经济管理知识的缺乏，使得中国共产党虽然建立7一个强大的、极有权威的政府，并推行了政府主导型的工业化和计划经济，但是，由于执政党和政府内具有现代经济管理知识的专业人才非常缺乏，不得不边学习文化和专业知识，边进行管理和决策工作，正像当时的国家计委主任李富春致毛泽东的信中所说的：行年五十，才开始边学边干。在这种条件下，国在这种情况下，选择政府主导型的经济发展模式，尤其是选择计划经济模式，其管理方面的困难是可想而知的。
·6。计划管理范围的不断扩大
一、基本建设计划管理体制的形成和强化
在计划经济体制形成过程中，在党和改府完成对私营金融业的社会主义改造，控制了金融业以后，最关注并最早实施计划管理的就是政府投资的基本建设了。一五计划实际上是一个以政府投资为主体的经济建设计划，一五时期的基本建设资金，90％来源于财政，其中79％来源于中央财政。还是中国有史以来的第一次，它需要有一套政府投资管理体制来保证，在当时，就是建立一套中央集权的计划管理体制。所幸国民经济恢复时期，党和政府在这方面作了准备，初步形成了一套政府投资管理体制，为实行计划经济奠定了基础。
（一）基本建设计划管理体制的形成
建国以后，在资金短缺与百废待兴的矛盾面前，在优先发展国营经济的基本方针下，如何从体制上保障用好政府的投资，遂成为新中国经济体制建设的重要内容。建国以前，各根据地的经济建设，是分散进行的，没有统一的管理。建国之初，政府的基本建设投资，也是归各部门、各地区分散管理的。
1950年3月统一财经以后，由于地方政府的大部分财权和大型国营企业的折旧、利润都收归中央政府，为了有效安排政府的基本建设投资，就需要建立一套分配和管理投资的体制和办法。1951年3月和1952年1月，中财委先后制定颁布了《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，从分配投资和建设项目的管理等方面，建立了初步的管理体制。
1。在投资分配方面，建立了如下体制：
（1）由中财委根据中央人民政府的国家年度财政预算和统筹考虑，自上而下地把中央政府的投资额分配给中央各部，并确定各部的基本建谩控制数字，然后由各部确定所属建设单位的基本建设控制数字；（2）各建设单位按照系统自下而上地编报年度基本建设工作计划；（3）由中财委开始自上而下地批准各部的基本建设工作计划，各部再批准所属建设单位的基本建设工作计划。
至于地方政府的投资（来源于地方政府组织的财政收入），则基本由地方政府自行安排和管理，较大项目则需上报中央有关部门备案。
这种两上一下的投资管理体制，即自上而下地分配政府投资，适应了在建国初期政府资金极为短缺和投资需求较大的矛盾下，必须集中有效使用资金的要求。同时，由于当时投资额不大、投资较为集中，中央政府也管得过来。但是也必须指出，这种自上而下靠行政方法分配投资的体制，特别是资金统由财政分配，无偿拨款，结果形成一种企业吃国家的大锅饭、施工企业吃建设项目的大锅饭的关系。在这种体制下，政府投资分配部门虽然负责投资决策，但是并不承担投资的风险，而建设项目（即未来的企业）虽然花钱也不承担决策失误的投资责任。这就使得部门、地方、企业都来争投资、上项目、增加生产能力，追求所谓的别人有的我们也要有，别人没有的我们也要有，很少关心机会成本和投资效益，于是形成投资饥渴症和钩鱼工程。由于下面争投资，因此向上反馈的信息就会失真，这不仅使中央主管部门获得真实信息的成本大大增加，也容易导致投资决策的失误。最后，等到银行和财政部门发现了投资上的问题或投产后效益太低甚至亏损时，已经是生米做成熟饭，悔之晚矣。
为了抑制投资饥渴和各部门、各地方争投资，1953年以后，中央逐步将绝大部分投资决策权和基本建设的拨款掌握在自己手中，主要采取行政手段，自上而下、按行政管理系统（部门归口）分配投资，部门、地区对所属建设单位只能按中央戴帽下达的拨款指标转手分配，无权自行调剂资金；而企业和建设单位只是实现国家投资的基层单位。由于中央负有投资决策和综合平衡的责任，权力和责任是统一的，除非特殊情况下（如受政治因素干扰），在投资决策上一般是可以抑制投资饥渴和不负责态度的。【贺氏藏书·刘大海精校】
2。在基本建设项目的管理方面，建立了分类管理体制。即按投资规模的大小，将建设项目划分为限额以上项目和限额以下项目。凡一个建设单位，不论其为新建、改建或恢复，它的全部投资额大于限额者，即为限额以上的建设单位；小于限额者，即为限额以下的建设单位。限额的规定，按照不同产业和部门制定不同的标准。以工业为例：钢铁工业、汽车制造工业、拖拉机制造工业、船舶制造工业、机车车辆制造工业的投资限额为1000万元；有色金属工业、化掌工业、水泥工业的投资限额为600万元；电站、输电线路和变电所、煤炭采掘工业、石油开采工业、石油加工工业、除交通机械以外的机器制造工业、汽车和船舶的修配工业、纺织（包括印染）工业的投资限额为500万元；橡胶工业、造纸工业、制糖工业、卷烟工业、医药工业的投资限额为400万元；陶瓷工业、除制糖以外的食品工业、其他各项轻工业的投资限额为300万元。同时，又将基本建设项目分为甲乙丙丁四类，投资额在1000万元以上的项目为甲类，其计划任务书（后称设计任务书）必须由政务院批准；投资额在1000万元以下的限额以上项目为乙类，计划任务书由中央主管部门提出审核意见后报经中财委或政务院批准；投资额在限额以下20万元以上的项目为丙类，其计划任务书由中央主管部门或大行政区指定的机关批准；投资额在20万元以下的项目为丁类，其计划任务书由省里批准，报中央有关部门备案。
1952年以前，由于中财委只在计划局下设立了一个基建处来主管全国基本建设、城市建设和地质工作，力量十分薄弱，因此，当时中财委只负责颁发年度基本建设控制数字，管理156项建设工程和对一些有关国民经济命脉重大项目进行决策，而按规定应由中央行使决策权的大批隈额以上项目，则由中央局和大区人民政府代行。1952年底大区政府改为行政委员会后，大批干部上调中央充实各主管部门，并成立了国家计划委员会，才陆续把项目决策权集中上来。到1954年6月大区撤销，中央成立国家建设委员会，才把全部限额以上项目决策权和设计批准权集中到中央。
这种按投资额大小进行分级管理的办法，在当时政府财力有限、投资额不大的情况下，将大部分投资集中于中央政府，避免了投资过于分散，保证了财力物力的集中使用。
例如一五计划规定，全国限额以上基本建设单位为1600个（其中工业694个，农林水利252个，运输邮电220个，文教卫生156个，城市公用事业118个，其他160个）；限额以下单位6000多个（其中工业约2300个）。再从工业来看，在694个限额以上建设单位中，属于中央各部的为612个；在2300个左右的限额以下建设单位中，属于中央各部的约900个。
3。在基本建设工作程序方面，按照常规来说，应该遵循可行性研究、勘察、设计、施工、验收五个循序渐进的阶段。但是在建国初期，由于不少干部缺乏经验和急于求成，一些工程并没有按照上述程序进行，造成浪费和返工。为了杜绝上述现象，使基本建设工作尽快走上正轨，从1950年底开始，中央政府着手加强制度建设。1950年月，政务院在《关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》中强调一切投资都必须有经过政府批准的审慎的设计施工计划。1951年3月，中财委颁发《基本建设工作程序暂行办法》，将基本建设工作的全部过程划分为：计划的拟定及核准，设计工作，施工与拨款，报告与检查，工程决算与验收五个阶段，首次提出了先勘察、后设计，先设计、后施工的基本建谩工作程序。1951年6月16日，《人民日报》还专门发表题为《没有工程设计就不可能施工》的社论。1952年1月9日，中财委经过补充修订，正式颁发《基本建设工作暂行办法》，使基本建设工作在程序方面有了制度约束。
4在基本建设资金监督管理方面，设立了专业银行（交通银行）来专管政府的投资。1950年以前，政府的基本建设投资拨款，是由财政部门拨给其他部门自行分配其所属基本建设单位使用，往往造成资金被挪用或损失浪费。根据苏联经验，1951年月，中国人民银行指定交通银行兼办国家财政对基本建设投资的拨款，从此确定了国家投资拨款由专业银行管理的体制。但是由于许多部门和地区惟恐多了一个婆婆会影响工程用款，执行中阻力很大，因此开始只接办了10个部门、两个大区和20个省、市的拨款。从1952年开始，交通银行做了大量工作，一个部门一个大区地接办，到年中央贸易部的基本建设拨款交由交通银行办理后，才全部接办了中央各部的投资拨款。1954年又接办了全部地方级拨款；1956年接办了军工、尖端工业拨款，最终实现了投资管理监督权的集中。
（二）基本建设计划管理体制的强化
1953年进入大规模经济建设以后，随着国冢投资的增加和基本建设规模的扩大，为加强管理，提高投资效益，改善产业结构和地区布局，逐步形成了比恢复时期还集中的国家投资管理体制。
第一个五年计划期间，全国基本建设投资总额中，由中央各部统一安排、集中建设的项目投资占80％左右；工业基本建设投资中所占的比重更大，达到88％从一五计划实际执行结果来看，国家预算内投资达531，18亿元，占基本建设投资的90。3％这种高度集中管理的体制具体表现在以下几个方面：
1审批权集中。限额以上项目的计划任务书由政务院（国务院）审批；限额以下丙类项目也由中央主管的地方工业部（指政务院的地方工业部）审批。凡列入基本建设计划的项目、年度投资额、主要建设内容和建设进度，都属于指令性计划，部门和单位无权增减。
2国家对地方基本建设投资项目，实行专项拨款制度。即：地方基本建设的预算支出，虽然列在地方财政预算，项目仍由中央各部专项确定，省、市、自治区只是按中央各部戴帽下达的计划转手安排，无权在行业之间、企业之间进行调剂。
3基本建设物资统一调拨分配。国家基本建设物资分配体系是从1950年开始建立的，当时是为了有效利用短缺物资、保障重点工程的恢复和建设，最初政府只管钢材、木材、水泥等8种物资的统一调拨分配，到1952年则扩大到55种。到1956年，国家基本建设的物资绝大部分都实行了由国家统一调拨分配。由于当时统配物资和部管物资多达500余种，估计70％酌建筑材料是由国家集中调拨分配的。至于主要设备，则更是由政府部门统一组织订货，按计划生产、按计划分配的。
4基本建设的施工人员实行统一调配。1953年国家进入大规模经济建设以后，基本建设项目猛增，合格的建筑工人严重缺乏，为了保证重点建设的顺利进行、避免因挖人？跳槽导致的损失，国家根据东北地区的经验，从建筑业开始，对基本建设的施工队伍实行了统一调配，在此以前，国家对于国有企业的技术人员和大学毕业生已经实行了统一调配。
5作为投资体制的保障，财政上是统收统支。企业的一切收入连同固定资产折旧基金和固定资产变价收入，都要上缴国家财政；企业的一切支出，包括基本建设投资和固定资产更新投资，均由国家拨款，企业几乎没有自有资金，地方政府的机动财力也很少。
6作为体制的保障，金融方面是一切信用集中于银行。银行成为全国的信用中心、现金中心和结算中心。银行在资金管理上对长期投资和短期资金作了严格区分，严禁把短期资金挪用于长期投资。另外，国家在金融机构上也实行严格分工，分别设立专门管理长期投资、短期资金、农村资金和外汇的专业银行。
1954年10月，在交通银行原有机构和干部的基础上，正式建立专门负责国家基本建设投资拨款和监督工作的专业银行－－中国人民建设银行。政务院发布的《关于设立中国人民建设银行的决定》明确指出其职能为：（1）凡是国家用于基本建设的预算拨款以及国营企业、机关等用于基本建设的自筹资金，均集中由中国人民建设银行根据国家批准的计划和预算监督拨付；（2）负责办理国家基本建设拨款的结算业务；（3）监督国家基本建设资金的专款专用，并对建设单位和包工企业的资金运用、财务管理、成本核算以及投资计划完成情况等进行检查和监督。
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