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近距离看美国4-如彗星划过夜空-第5章

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可以料想,相互之间的看法矛盾重重,州与州之间在利益冲突之下,也充满猜忌和不信任。每走一步都会出现分歧。
  面对这样一个可以事先预料的困难局面,人们可能很自然会走到这样一条路上,就是私下做些手脚,玩一些政治手腕,来一点阴谋阳谋。在火候差不多的时候,就赶紧投票,投完之后,决议出来,就是定局。事后发现上当的人,悔断肠子也没用了;而上了当的人,又会通过教训学会更高明的手段,三十六计,在下一次再“玩”回来。几经循环操练,也形成一种文化习惯。在这样的文化中,人们自然开始厌恶政治。政治不再是对良好的人类管理方式的探索,而是一场道德沦丧、追名逐利的肮脏游戏。
  而这些衣冠楚楚、重视荣誉的绅士们,关在一个房间里,他们的思路相对笨拙和单纯。他们想,事情复杂,意见不同,就要多多讨论,好好商量。本来是因为各州有矛盾才要开这个会,要达到统一就只能先避开民众,在代表们之间,依靠交流,彼此沟通。不能依靠实力较量,也不能依靠机巧运作。
  这不仅是我们刚才说的个人的绅士风度、“民主性格”在起作用,这个规则的背后,还有美国的“民主背景”在起作用。哪怕强大的联邦政府建成,各州还是拥有自己一定的“主权”的实体。为了防止各州出门反悔,他们寻求的不是各州政府的批准,而是民众对宪法的投票认同。把“政权的合法性”落到最基础的层面。
  因此,在各州代表背后,站着全美国的民众。代表们耐心的原因之一,是他们知道,他们每一个人最终要回到自己的州里,公开他们制定出来的宪法,得到每一个州的民众的认同。在讨论时,假如一个代表希望条款成为事实,那么,为了它能被本州百姓通过,你必须坚持你的原则;同时,为了也能被其他州的百姓通过,你又必须做一定的妥协。
  事实上,这一规则发挥了极大的作用。所有代表都在不断地认真平衡自己和别人的观点,就同一问题,重复投票表决。一时达不成结果的,就暂时搁置,先议论表决其他问题,等到达成结论,再回到搁置的问题。如此反反复复,有一个议题甚至表决了有70次之多。
  有一个人,在整个会议过程中格外辛苦。他就是詹姆斯·麦迪逊。会议一开始,他就找了个好座位,可以听清楚各个角落的发言。他要做一份笔记。也许,他的笔记只是为了自己,有助于他对会议的分析和进一步思考。而我相信,深思熟虑的麦迪逊,也一定有这样的历史感,要为未来的美国留下一份历史记录。
  夏天的费城非常闷热,他们经常连窗子也不打开,以免从街上能听到会议上的争论,也避免成群讨厌的马蝇涌入。冗长的会议和湿热的气候,把与会代表折磨得痛苦不堪。令人难以置信的是,在这样的情况下,麦迪逊竟从头到尾记录了会议的发言和一次次表决,同时还积极参与讨论。白天,他用各种速记符号记下代表的发言,入夜之后,他独自埋首工作,重新整理成文。
  他的完整笔记,还有其他几位代表的简要笔记,为后世提供了1787年费城制宪会议的全过程。
  两百多年后的今天,这些枯燥的会议记录,却在我们面前展现着一个谜一般的年代,让我们看到一群谜一样的绅士。他们普普通通、认认真真,读书、思考、做事。“麦迪逊笔记”的存在,让我们相信,它真的发生过——它真的曾经如此发生。
  祝 好!
  林达

4。 弗吉尼亚方案

卢兄:
  让我们再回到费城会议,回到那关起门窗、与众隔绝的会场。
  会议开始的时候,富兰克林曾经建议请一个牧师,每天清晨来一次,以祈祷作为每天会议的开端。也许,他希望在一个矛盾重重的会议上,大家不要每日揣着一团“争”的火气来。这是他们在那个时代,面对内心和外部的困境时的精神出路,上苍的存在,使他们打消霸气,也时时避免过度的自我膨胀,以致认为自己“天下第一”。
  可是,针对富兰克林的建议,北卡罗来纳州代表的一句回话,让大家立即看到了当时联邦政府的窘迫。这位代表很简单地否决说,“我们根本没有请牧师的这笔钱”。所以,只好大家每天回去自己祷告吧。决议召开费城会议,目的只是“修改”原来的政府结构。也就是修改《邦联条款》。可是,大家都明白,以前这“友好联盟”的弊病,不是小修小补就能解决。所以,他们心里都有“大动”,甚至另起炉灶建立一个全新政府的思想准备。各州宪法近几年已经纷纷出笼,代表们又都是各州的政府中人,对一般的共和政府构架,并不陌生。可是,现在要端出来的,是一个凌驾在各州之上的联邦政府,究竟如何是好,大家也心中无数。比如说,一个最基本的困惑就是,弱政府不行,是要强一些,可是,多强?它和州政府的关系又是什么?
  这种情况,非常像联合国的建立。美国今天毫无疑问已经是一个国家,因此,我们常常会忘记,当初,它是农商时代的13个独立小国家的微弱联邦。没有这个联邦,小国家们感觉一样可以自己过日子,对联邦反倒是顾虑重重。它们在历史上一直有独立的殖民地主权,习惯了自己是独立的“国家”,习惯了我行我素。现在,说是要有一个联邦和联邦政府,就像突然要出现一个联合“国”和联合国“政府”一样,人们怎么看待它?
  难道我们不再认为自己是中国人,而成了“联合国人”?还是我们又是中国人又是联合国人?这个问题你一定觉得听上去很奇怪。可是,这正是当年美国人的问题。他们甚至无法接受自己突然成了什么劳什子“美国人”。
  接下来的问题是,这个“联合国政府”对我们有什么样的约束?联合国既然诞生,当然是因为有需要,是时事所迫,可是,我们应该把它作为政府的能力维持在怎样的强度上?弱了不管事,过强了,是不是会动辄干涉我们的内政?这也正是当年美国人的担心。
  促成会议的詹姆斯·麦迪逊,怕会议变得没有头绪,他觉得要先有一个建议的文本,一个讨论的基础。更何况,他也想试试,把久远以来的读书思考,结合弗吉尼亚州的管理实践,整理成一个自己的方案。他和弗吉尼亚代表团的同事早来了十几天,一起工作、讨论、成文。最后,带着一个史称“弗吉尼亚方案”的文件,来到会场。
  他们推出年仅33岁的州长约翰·兰道尔夫,宣读和解释这个方案,他一口气讲了三四个小时,这个方案有新政府的15条提纲。
  “弗吉尼亚方案”描述了这样的一个全国性政府:这个政府设有一个国家元首,或者说国家行政长官;有一个国家司法机构,还有两院制的国家立法机构,其中,第一院是众议院,由民众普选产生,第二院是参议院,由第一院选出。对于立法机构的产生,弗吉尼亚方案提出,两院的议员人数都依各州人口的多寡,按照比例分配。
  在兰道尔夫讲完之后,来自南卡罗来纳州的代表平克尼,也站起来发表了自己的构想。他的方案和弗吉尼亚的构想非常接近。他的方案分出章节,非常细致。主要内容听上去简直就像是把“弗吉尼亚方案”的主要思路重复了一遍。
  查理·平克尼所代表的南卡罗来纳州,紧挨着我们住的佐治亚州,就是今天,在美国都算是个落后的地方。平克尼那年才29岁。那么,是不是有人会怀疑他抄袭了“弗吉尼亚方案”呢?不会。在场的诸位,彼此都在大陆议会相熟,都知道那是聪明的年轻人在偏远的南方,自己闭门造车的杰作。因为远在一年之前,他就已经在大陆议会建议和宣读过一次了。
  大家之所以没有在费城会议上特别重视平克尼的方案,就因为他的方案和率先宣布的“弗吉尼亚方案”撞车了。这是一个非常务实的会议,不是在作方案评奖。所以,大家没准还在想,你没有不同意见,就别再浪费大家的时间重复一遍了。平克尼因为年纪轻,实在很为自己骄傲,舍不得埋没了自己。多年之后,他还高兴地对别人提起:在制宪会议上,大家还叫我“宪法查理”呢。
  提到这样一个细节,是想让你知道,在美国制宪之前,精英们普遍地对于欧洲传统的政治学就有研究、实践的风气。甚至早在独立战争的年代,各州已经有一批人,很仔细地在做“立”的工作。例如,早在1774年,即美国宣布独立前两年,宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊,就对未来国家的发展提出过设想。他说,理想的形式是,各个不同的国家,在同一主权下,彼此独立,互相联合。这就是后来合众国的形式。
  对一个从旧制度向新制度过渡的国家,试图去“破”的一方,对“立”有什么程度的关注,这对“破”之后的局面非常重要。否则,在“破”了之后,就可能青黄不接,带来大的动荡和伤害。
  “弗吉尼亚方案”就政府结构本身来说,对这些与会的代表们,并不是什么新鲜的东西。因为他们都是州政府的成员,对类似的共和政府结构并不陌生。可是,他们还是吓了一跳。为什么呢?那就是我前面说的,他们中的大多数人知道要加强联邦政府,可是,真的一个如此结构完整的、大一统的、强大有力的美国中央政府端出来,大家又看到,这完全颠覆了原来的联邦概念。
  在此之前,联邦的概念就是各州各自为政,所谓联邦政府,就是大家出点钱,设立一个办事机构略为协调而已。它是不立法、不干预州的统治的。虽然事实证明行不通,要加强,可是,“弗吉尼亚方案”中如此庞大的、完整的政府,眼看着要对各州人民作直接统治。假如是这样的话,历史上长期存在、从“独立殖民地”进化成的“主权州”,就可能要被彻底改变了。一个他们陌生的大“美国”将站起来。这个“美国”要自己立法,让“美国人”遵守。那不是要把主权州的政府统统取代掉?是不是矫枉过正了?在此之前,美国是“有美国而没有美国人”,民众只是一个个像个小国家一样的主权州的公民。现在,大家都是“美国人”吗?
  再举个例子,你或许就能够更容易地理解这个变化的震动烈度了。这个变化,相当于欧洲独立的国家们,走向今天统一货币、没有边境、拥有宪法的欧盟。然后,再进一步,走向一个统一的“欧盟国家”,由欧盟政府直接管理全欧洲人民,而原来的国家政府,退为一个省政府的地位。在欧洲,这最后一步,在我们今天看来,还是难度大得几乎不可能实现的事情。而“弗吉尼亚方案”,就是要一步完成这几乎不可能的三级跳。
  兰道尔夫说完,全场一片寂静。大家心中暗惊,却并没有真的跳起来。因为大家知道,根据会议规则,“弗吉尼亚方案”还只是一个建议。他们若有不同意见,还有的是时间和机会表达。
  其实,“弗吉尼亚方案”只谈联邦政府的建立,却一点没提最棘手的州的主权问题。但是,方案中的“立法机构实行比例代表制”,已经触痛了小州们。这是美国制宪会议中,最为敏感的议题。
  代表们不追逐个人在联邦政府的私人权力,可是,这并不意味着费城制宪会议就没有利益之争。他们是各州民众的代表,代表了一方民众的利益。民主并不是大公无私,民众也不是“公”,不是抽象的人民,不是铁板一块。他们是一个个的个人,由不同个人利益的组合出现,所谓“地方利益”,就是其中最基本的一种。更何况,美国相对“中央”的“地方”,就是“主权州”。他们以前样样都自己说了算的,当然更重视联邦政府增强之后,自己对“地方利益”还有多大的保护能力。
  人们最开始理解的“民主制度”,都是简单的“多数定规则”。对这个基本“民主原则”大家都没有异议。既然这样,应该很简单。可是,美国的情况,偏偏连什么是“多数”,都会成为难题。
  你知道,论面积,今天的美国和中国差不多大,已经大得有50个州了。成立之初的美国要小得多,国土就是今天的东海岸,细细窄窄的,只有13个州。这些州来自于不同年代自然形成的英属殖民地,大的大,小的小,很不整齐。这里的大小还不仅是指面积,更是指人口的多寡。例如成立最早的殖民地弗吉尼亚,在1780年是74万人口,而我们居住的佐治亚州,面积虽大,在那年只有5、6万人,不到弗吉尼亚的1/10。算起来,基本上是三个大州,十个小州。
  既然立法就是大家推选代表在国会定规则,这样,要保护自己州的百姓利益,就是在未来的国会立法投票时,要有举足轻重的分量。那么,什么是多数呢?国会若以“州”为单位计数,大州一个代表,小州也一个代表。这样,小州联合起来,就可以轻易通过对小州有利的立法。小州就不会“人微言轻”。可是,这个“多数”只是“州数”的多数。以人口计算,“多数州”就可能还是“少数人”。大州觉得,民主的多数,当然以“人”为计数单位。否则,大州那么多人,却让顶着“州”的大帽子的少数人定规则管理,还算什么“民主”?
  这在今天欧盟成立的过程中,我们都可以看到和体会到,有英法德这样的大国在,小国们何以放心自己的未来?
  这就是世界上第一个民主制国家,面对“多数决定”时,从自然冒出来的“大州小州”议题中,凸现的此后将会不断遇到的“少数”的担忧。显然,了解民主制度这个基本原则的人,谁也不想在社会中,成为利益被忽略的“少数”。一开始,问题就出来了:少数也应该有他们的生存权利和合法利益。他们怎么保护自己?
  在当时,有各种各样的“少数”的问题存在。而在初生的美国,最先提出的问题是“少数州的地方利益”。各州都要避免成为被忽略、被多数吞噬的少数。所以,小州的方法,是坚持“未来的国会,必须一州一票”,避免自己变成“少数”。小州虽小,一联合,就是有力的“多数”,这是依靠民主制度、以小变大的魔术。而提出第一个方案的弗吉尼亚,本身是个大州,自然会提出按人口计算的比例代表制,也是为避免在“一州一票”之下,大州变小,“变”成“少数”。
  所以,对“比例代表制”反应最强烈的,就是小州特拉华。按照人口比例,弗吉尼亚要选出16个国会代表,特拉华才能摊上一个。按照总体人口计算的话,他们只占1/90。所以,在费城会议一开始宣读各州对代表的任命书时,他们的任命书就非常特别。由于这个会议本身的表决,也有如何计数的问题。特拉华州议会有先见之明,在任命书上规定,假如费城会议上的投票,不是一州一票,而是要实行什么“比例代表制”的话,“州”就不给这些代表授权,他们就可以马上退出会议回家了。
  好在,方案不是决议。大会的“委员会制”和“全体大会制”,又给所有的代表留下了充分讨论、反复决议的空间。所以,虽然不同意,还可以商量。有着最大冲突的难题,一开始就先搁下了。
  另一个最受质疑的问题,就是联邦和现有的主权州的关系。按照麦迪逊对“弗吉尼亚方案”的解释,他认为,所谓联邦制,就是以州为运作基础的政府,而所谓国家制政府,则是直接统治民众个人的政府。我刚才提到过,这个跨越对当时的美国,实在太大。大家马上要问:国家制?州怎么办?其实问题后面是大家对“美国”本身的认同困难。
  到底是国家制还是要联邦制,其实是“要松散的‘联合国’,还是要美国”。这样大的讨论马上会僵住。大会再次避开难题,先易后难。这种做法在这次会议上一再使用:僵住了就拐弯讨论其他容易的条款,再僵住就再拐弯,等解决了容易的问题再回头讨论难的。所以,费城会议的讨论,就像螺旋一样一圈圈地转着讨论,直至最后全部议题都化解开来。
  有时候,我们看来很容易的议题,都不那么容易。例如,是不是要设立一个国家级的元首。按说,州有一个州长,国家也就该相应地设置一个行政长官,叫做总统,不是就完事了吗?事实却不那么简单,因为一个小地方有一个行政长官,感觉比较自然,而在当时的世界上,挑出不论哪个大国来,若是有个站在权力顶尖上的人,那肯定就是皇帝了。现在美国这个大国,在行政权力的顶端,站上个人,说是叫总统,怎么看都叫人不放心。就让他统治我们大家了吗?凭什么相信他不渐渐地变成皇帝?
  费城制宪会议最根本的困扰,就是是否真的建立一个大政府。在大政府势在必行之后,最大的忧虑,又是如何使得政府权力不变成专制。为了防止这一点,他们出过的方案,现在看来,都有些可笑。比如说,不让总统沾钱——根本不给他发工资。这其实也是美国的一个传统,当时除了一个州之外,都不给公职人员发工资。就是今天在一些美国小镇上,镇长都是义务的,反而是具体的工作人员有工资。因为镇长工作量也不大,自己另外有一份谋生的职业,只是业余当官,为居民服务。这和高薪养廉的思路恰恰相反。
  另外,他们还提出过,设立三个并列的行政长官,就是相当于三个权力相等的总统,组成一个执政小组。这个想法其实还是在追寻古罗马的遗迹,他们实在没有同时代的民主大国可以参照。总之,按照富兰克林说过的那句著名的话,就是,我们知道第一个总统会是个好人,可是,谁知道后面会选出什么家伙来呢。而那个大家都知道的“第一个好人”华盛顿,正默默地坐在那儿,一声不出。
  这些今天看来并不复杂的问题,在两百多年前,却是很费推敲的困难的事。
  宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊起来主张单一元首。威尔逊出生在苏格兰,在苏格兰启蒙思潮的大本营爱丁堡大学等三所大学接受教育,在美国宣布独立之前十年的1766年,当时才24岁的威尔逊,已经受聘于费城学院,任拉丁语教授。之后,他师从约翰·迪金森,学成一位出色的律师,也是一位法学专家。美国历史学家称他为费城会议上最深刻
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