按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
。之后，他师从约翰·迪金森，学成一位出色的律师，也是一位法学专家。美国历史学家称他为费城会议上最深刻的思想家和最精确的理论家。他也是当年《独立宣言》的签署人。他认为，行政长官办事必须快、决断，而这只有单一元首制做得到。
但是也有人反对。讨论到后来，就连宣读“弗吉尼亚方案”的兰道尔夫，也改初衷，开始发言反对单一元首制，主张三元首制了。
富兰克林是东道主宾夕法尼亚的代表，已经81岁，正生着痛风病。他是当地人，就住在两条街以外的地方。我们曾经去参观过他的家，楼下就是他自己开的印刷厂。他每天坐着特制的轿子来开会。他多年在欧洲担任外交工作，是当时美国罕见的具有国际声誉的人。在这个分歧重重的大会上，富兰克林以他独有的智慧、名望，总是在关键时刻起着“和稀泥”的作用。
可富兰克林也反对单一元首制，他认为单一元首制风险太大，一方面是要防止这位元首自我膨胀，再有，万一他生病、去世了又怎么办？缺任期间，谁来管行政？
富兰克林年事已高，但是脑子很清楚。他经常是写好了发言稿，让威尔逊代读。他也不赞成给总统发薪水。他认为，不管行政长官是一人还是多人，都不应该有薪水，因为人都会受野心和贪欲的诱惑，开了这个口子，他就会利用权力给自己长薪水。他说，英国的高官就是没有薪水的，宾夕法尼亚的教友派也是这样，把担任公职看成荣誉，荣誉重于酬劳。从这里，你也可以看到美国民主政体的欧洲传统。它自然地从上层精英向下逐步扩展。一开始人们都认为，参政者不会来自底层，不会有养家口的问题。
在制宪会议上，对于行政、立法、司法这三权，要平衡和制约。从理论追溯的话，原则在古代就有了，可是具体怎么做？其中讨论得最多的，还是立法者和执行者，就是立法和行政的关系。原则上，是立法的一方定规则，身份上是主人，总统照规则做，就是个管家。原则是这样，事实上却并不那么简单。
在当时的欧洲，民主在渐进中，就是从国王大权独揽，到渐渐产生立法议会。立法议会本身，又是从贵族独占议席，到作为平民的上层绅士和商人逐渐分占席位。然后，是君权渐弱而立法议会渐强。直到美国的制宪会议时，欧洲那头的民主演进，还在君权和议会争高低、求平衡的阶段。这样的演进是利益分配的过程，一头觉得不合算了，就会有摆脱对方的念头冒出来。
例如在法国，它的议会是所谓三级会议，出现的年头并不晚，也就是说，就渐进改革的“起步”来说，它并不落后于英国。只是，路易十三的摄政王一强，就把议会给停了。如此打破权力结构的平衡，在英国也屡次上演，只是英国没有像法国那样，出现议会中断160年，也就是政治改革中断160年的糟糕局面。
在北美殖民时期，作为行政分支的总督与议会之间，从来没有过欧洲本土那样兵戎相见的血腥冲突，可是，议会和总督不一致的时候，“法律和秩序”最终得由总督说了算。争议还是靠一边压倒另一边来解决，权力偏大的一头，经常是总督。
这些经验，使得美国的国父们看到，行政分支，似乎总是隐含着很深的皇帝、总督的历史根源和专权倾向。自然渐进的制度改革，就是专权者逐步向民间让权。在一个民主制度下，议会的立法，也不可能有许多执行细则。这些细则往往是留给行政分支制定的。行政这个管家在执行过程中，有相当大的权力膨胀的余地。再说，行政一头是具体操作，对大展宏图自有一套看法，却必须受到议会的约束。事实上，也常常有这样的事发生，就是行政明明觉得自己是对的，议会是错的，却说服不了议会。这种权力制约的机制，也会演变成降低工作效率的牵扯。行政一方干着干着，受不了约束，心生“踢开议会”的想法，这是很容易发生的“正常情况”。
这使得他们对总统很不放心。最后经过充分的辩论，权衡利弊，好不容易才通过了单一元首制，也就是今天美国的总统制。
不仅是总统让他们不放心。北美的形势，也使得他们对所谓代表人民利益的立法议会一头，同样充满警惕。在美国这一段各州的共和制实践中，他们看到，一些州里因欠债者占上风，就通过立法缓偿（stay law）；不想还债，就立法迫使债主接受贬值的纸币（tender law）。所以立法机构的权力膨胀，也同样危险，因为他们可能既损害了自己的长远利益，也忽略了少数人的死活。
再三平衡之后，他们做出的选择，是让这两个分支尽可能没有牵扯。在来源上，不是由国会推出总统，而是国会、总统都分别由各州选出。在决策上，他们相互制约。总统虽然可以提出议案，但必须由议会超过一半的多数通过才能立法。
那么，假如总统不同意国会的立法，又怎么办？他能不能有否决权？富兰克林根据宾夕法尼亚的经验，认为行政否决权不好。因为在殖民时期，总督就有否决权，这往往成为总督敲诈州议会的手段：不同总督讲好条件，议会的立法马上就会被他否决掉。他们在权衡，如果总统没有否决权，行政长官可能沦为傀儡；可是，如果有了行政否决权，行政长官又会不会权力膨胀？
又经过半个月的争论，一致认为，解决的方案是，不给绝对的行政否决权，而是给相对否决权，否决之后，国会还有一次再否决的机会。就是说，在议会立法后，总统可以行使否决权，表达自己的不满。主人吩咐怎么做，作为执行的管家，也有权说，这规矩我根本没法执行。总统否决之后，议会若要再次通过，一半的多数就不够了，就必须要2/3多数通过，才能压倒总统否决权。这时，总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。
行政、立法两大分支，命定就是不断地在“斗法”。在此后实际的运作中，美国国会就有一些立法，被总统否决之后，永远也休想达到2/3的强行通过票数。结果，他们就把总统不肯签字的立法，和总统急着需要的立法捆在一起，算作同一个法案。总统按照规定，不能部分签署立法。就是说，同一个法案，总统要签就全签，而不能局部否决其中的条款。迫使总统为了促成自己需要的立法，也就只好把自己不喜欢的立法也一起签下来。这种法案在美国被称为“猪肉桶”。反“猪肉桶”，也是今天美国政治改革的一个细节内容。
和行政分支相关的，还有一个任命和解雇的问题。总统虽然是最高行政官，有权任命他自己手下的行政内阁官员，各部部长、外交大使什么的。可是，任命都必须得到参议院的通过。
可假如总统出大问题，又有谁有权力来解雇总统呢？最后他们决定，为了防止行政权力腐败，如果总统有叛国、受贿等不轨行为，作为人民代表的国会有权弹劾。弹劾总统的程序，必须由较为草根层的众议院以多数通过而启动，由更为精英层的参议院模仿法庭形式展开审理，审理过程要由最高法院首席大法官主持。最后经过参议院的2/3多数通过，才能成功弹劾总统。
弹劾制的来源是英国，可是今天的英国已经废除了这种制度。弹劾制在费城会议进入美国宪法，是他们担心总统万一要发展成皇帝、为所欲为的时候，国会可以合法地把他赶下台。
可是，这也有危险的一面。美国总统由民众普选，而不是从议会诞生，所以，占国会多数席位的政党，和总统所属的政党，经常不是同一个党。国会和总统有重大分歧不稀奇。假如国会没有自制能力，那么，弹劾制很可能被滥用，造成国会动辄赶总统下台，政局就不稳定。
可是，在美国两百多年的历史上，国会只有两次动用弹劾程序，而且都没有成功。其中最出名的，就是我们都看到的几年前对克林顿总统的弹劾案了。
“案情”你都已经很熟悉了。克林顿总统在执政期间有了婚外情，非常不巧的是由于其他案子，当时他正好面临独立检察官的调查。于是，他在总统任期中的私人生活问题，被无孔不入的检察官列入了司法调查范围。最后，克林顿内外交困，在大陪审团面前、在誓言之下，面对自己的隐私问题，有了一次“誓言之下”的谎言。
美国法庭要求作证者发誓保证证词都是实话。“誓言之下”的谎言，在美国就是“作伪证”，就是刑事重罪。因为证言的可靠，是司法最重要的支柱之一。假如司法证据任凭伪造，作伪证不受重罚，就根本谈不上什么司法公正了。
因此，追究的是伪证行为本身，而不是伪证的内容是否重要。而克林顿总统的伪证行为，最终被事实揭露，导致国会对克林顿总统启动弹劾程序。这是美国历史上的第二次。
现在，一切时过境迁。人们已淡忘了当年的那场大风波。克林顿总统也在正常任满离职、回归平淡之后，出版了他的回忆录。回顾往事，他一方面表示了对个人行为的反省，一方面，却憋着一口气，在回忆录中强烈抨击了国会的弹劾运作本身，指责这是对立政党在政治上的恶意炒作。
这也令我再次回想这个弹劾案的意义。最初引起我注意的，是国会在弹劾案当时的投票结果。在启动弹劾的时候，就“伪证”本身来说，事实已经非常清楚，几乎没有什么疑问。这是弹劾案启动的依据。假如这是一个似有似无、模棱两可的事情，相信弹劾案根本不会启动。
所谓对总统的弹劾，是一个立法机构对行政首脑实施的类似司法审判的机制。审理过程是由最高法院首席大法官主持。参议员做出非常近似于陪审团的投票。但是，这是公开的投票，电视全程转播。后果的差别是，弹劾成功的话，总统受到的处罚只是丢官，而不是判刑。
在这个弹劾案开始之后，我就一直有些疑惑，因为，按照它的程序，参议员们是对克林顿总统“是否作了伪证”，投出“事实与罪名相符”或者“不相符”的选择票。根据当时公布的确凿证据，“伪证”几乎已经是一个人皆尽知的事实。
通常来说，正因为参议院的投票是公开的，那么，他们的态度，其实是在选民面前的一个亮相。我在想的是，假如依据对事实的判断来投票的话，全票通过也不是什么奇怪的事情。可是，弹劾没有被通过，几乎又是大家事先都已经预料到的结果。这里的重要因素之一，是美国政坛面对从未料到的、已经走得十分尴尬的棋局，依据他们对宪法的理解，运用了他们政治实践的智慧。
站在今天，我们回头去看这个事件。一个总统犯下“伪证罪”，假如国会什么都不做，听之任之，这个国家的立国根本——法治，就形同儿戏了。因此即使在今天去看，弹劾程序的启动，都不是过分的。对总统来说，弹劾启动本身，已经是一个警戒或者说惩罚。但是，是否弹劾成功、废黜总统，又是另一回事。
弹劾总统成功，美国历史上还从来没有发生过。追溯费城制宪会议的制度设置，最基本的出发点之一，是防止政府的行政、立法两大分支失去平衡。最危险的事情，是一头过大。也就是说，最怕的是总统可以轻易地合法解散国会，或者是动辄国会能够合法地赶总统下台。这样的事情经常发生的话，说明政府的建制本身是失败的。国家也就可能随之动荡。
因此，在真的面临是否弹劾的时候，议员们又是在非常谨慎地对待这个美国历史上的先例。好在，弹劾本身并不是司法程序，而是一个类司法的国会投票。因此，参议员们有一定的法理上的回旋余地。毕竟克林顿不是卖国贼，事件是一个非常特殊的情况，慎重地对待弹劾，其实是慎重地对待两大分支的平衡。
因此，虽然你可以说，一方面，这确实是两百多年前，费城会议设计制度的成功。因为，宪法规定了，弹劾必须达到2/3的票数，方能成功。根据两党席位，当时在野的共和党一方，还没有占到2/3。
可是，从投票情况来看，参众两院的两次投票，分别有20％和10％的共和党参议员，投了否决票。也就是说，假设当年的费城制宪会议，定下弹劾不是以2/3、而是以超过一半的多数票为准，那么，在这个共和党占多数席位的参议院，对克林顿的弹劾仍然不会成功。因为在对手党中，也会产生相当比例的、以克制的态度，来对待可以名正言顺、合法地把对方党总统赶下台的机会。而当年定下众议员以半数票启动弹劾，参议员以2/3票实现弹劾这样的比例，表现了制宪者保持政治稳定的智慧和技巧。
给你讲着费城会议审慎对待两大分支平衡的过程，我重提克林顿的故事，是让你看到，一个宪法条文的精巧设置，固然重要。可是，它依然只是“纸面文章”。它需要执行者的自律，来完善制度实践的另一半。
这一点，也是费城会议最担心的地方。因为他们知道，要使一部宪法在13个主权州的联合体、在一个复杂的移民国家正常运作，大半的成功，不是纸上的制度构筑，而是在今后的实践操作。
他们知道，每天，一船船的移民还在到来。他们知道，贫困的美国人正怀抱着希望，兴致勃勃地向西部开发挺进，在日日开拓扩大美国的疆界。他们因此在讨论着新的州如何加入美国的宪法条款。他们在预料一个迅速成长的美国。可是，他们仍然无法料到，美国今天会是这样的规模。因此，他们一边在起草宪法，为管理美国打下基础，一边又很悲观，其中一位代表的想法很典型，他说，“我们的宪法能有20年的正常运作，就算很不错了。”
结果是，这个宪法成功地运作了200年，仍然保持着生命力。
好了，下次再把费城制宪的故事聊下去。
祝 好！
林达
5。 民主的困惑
卢兄：
你来信提了个问题。你注意到费城会议在避开民众，你问：这是不是违背民主原则呢？
你确实问在点子上了。除了美国开会议事的老规矩，费城会议还有一条很不寻常的保密原则。会议一开始就约定不公开，议事的内容、过程、结果都不能随意向外界透露。会议代表们都是美国最杰出的社会名流，费城又是当时美国最大的城市，会议开始之后，费城的上层社交圈子，经常把他们当做贵客，轮流邀请。人们至少是好奇吧，都会试着打探会议的内情。可是，一提会议，代表们都王顾左右而言他。
华盛顿将军作为会议主席，从来不发表什么讲话，也是出名的沉得住气的人。可是，在会议中间却发了一次脾气，起因是有代表捡到一页不知是谁遗落在会场中的会议记录，交给了会议主席。第二天，华盛顿严肃地重申了会议的保密原则，告诉大家，他不愿意再看到这样的失误发生。之后，他把那页记录留在桌子上，走开了，要“失主”自己领回去。
宪法制定的过程，牵涉到平衡协调13个州的利益。你可以想像，这一点不比把今天的欧盟变成一个“国家”的难度更低。他们估计，就这些代表自己讨论，要达成协议都千难万难，假如会议过程外传，再被媒体渲染一番代表们为各州利益发生的争执，就很容易酿成民众的激愤情绪。假如民众再涌上来逼迫自己的代表：非要如何，或者一定不能如何；那么，任何妥协就都休想达成了。而各方的妥协，看来是会议惟一的出路，他们可不希望这仅有的出路，被外面无端滚来的大石头堵死。所以，保密规定在费城会议期间得到了很严格的遵守。
这条保密规定我也想过很多次。和它非常鲜明的对比，就是在法国大革命期间，民众经常冲进议会、参与议政，把议会变成群众大会。结果，民众的狂热和激进最终把一切逼进死角，法国的制宪和民众暴乱相互交相辉映。宪法是出来了，却没有效力，不能依据宪法建立一个稳定的法国政府，也控制不了混乱的局面。那是和美国费城制宪会议几乎同时发生的事情，晚了没几年。
可是，我们也看到，在两百多年后的今天，美国的议会又是非常公开的。在这里专有两个电视频道，总是在现场报告美国国会的辩论、投票、重大议题的调查听证会等等。并不是说，现在议会讨论的，就没有对民众造成重大刺激的题目。例如，在前一段日子，就有美国国会举行的有关在9·11恐怖袭击时，政府对民众是否尽了保护之职的调查。这样的议题除了总统的作证之外，其余的听证过程也是全部公开的。
那么，费城会议的这样一个措施，究竟说明了什么问题？他们瞒着大多数民众，却在讨论着一件和民众密切相关的大事，就像你问的，是不是违背了“民主原则”？
写到这里，我突然想起了这辈子对我影响最大的一位长辈，他曾经一次次地对我这样说过，“在你去分析一件事情的时候，千万不要忘记三大要素：时间、条件、地点”。很高兴我能在这里和你分享他的经验。
因此，你看，所谓民主原则其实也是一个过程，在不同的“时间、条件、地点”之下，是不同的。在两百多年前的美国，在民众的文明程度对于充分民主还没有准备好的时候，已经先走一步的政治精英们，能理智地承认这个事实，避开民众可能发生的情绪激昂的非理性干扰，关起门来，理性制宪。然后，再把一个理智的结果，向民众公布，对民众进行解释和劝导、说服，最终得到民众大多数的认可，投票通过，使宪法得以批准。这是一个既尊重了民众意愿也务实的做法。
他们决议：宪法由各州民众认可批准。这个做法，在美国并不是首创，马萨诸塞州在七年前，就已经采用了州宪法交全民讨论批准的形式。可是，要分别在有利益冲突的各州这样做，困难重重。更何况，他们对当时民众的认知水平很不信任，也坦率地说出对民众的疑虑。所以，我还想对你讲讲他们对“民主”议题的讨论过程，很有意思。
“弗吉尼亚方案”的最后一条，讲的是批准权。所以，他们远在宪法出来之前，就因讨论“弗吉尼亚方案”而开始探讨：如果这次会议有幸达成比较一致的意见，出来的决议就�